Nederland kijkt naar Haaksbergen

Er bestaat geen overzicht van hoeveel lokale referenda er bij de gemeenteraadsverkiezingen op 18 maart 2026 worden gehouden, maar in het Overijsselse Haaksbergen is er sowieso een referendum. En niet zomaar één: over de criteria die bepalen waar in de gemeente een azc mag komen.

Op weg naar 18 maart
Deel 1 in een serie in de aanloop naar de gemeenteraadsverkiezingen: referenda

Eén lokaal referendum tijdens raadsverkiezingen

‘Niemand houdt bij welke referenda er in Nederland worden gehouden’, antwoordt Marion Veerbeek van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten op de vraag om een landelijk overzicht. Veerbeek, bij de koepelorganisatie de expert op het gebied van referenda, vindt dat jammer. Vroeger werd dit gedaan door het Referendumplatform (nu: Meer Democratie), maar die zijn daar tien jaar geleden mee gestopt. ‘Haaksbergen is de enige gemeente waarvan ik gehoord heb dat ze bezig zijn met een referendum dat gelijk met de raadsverkiezingen zou plaatsvinden’, zegt ze.

En inderdaad, de gemeenteraad van Haaksbergen stemde eind oktober in met een referendum over de criteria die bepalen waar een azc in de gemeente kan komen. De gemeente moet volgens de Spreidingswet 129 asielzoekers opnemen. Voor de vraagstelling riep de gemeente de hulp in van deskundigen: Frank Kerckhaert (oud-burgemeester van Hengelo), Kustaw Bessems (oud-journalist voor de Volkskrant en nu adviseur van overheden) en (voorzitter) René Torenvlied, hoogleraar Bestuurskunde aan de Universiteit Twente. Interessant is dat de vraagstellingscommissie voorstelt de inwoners vier vragen voor te leggen.

Een vraag over het aantal azc-locaties, een vraag of de locatie op een plek mag komen waar na vijf jaar woningbouw mag komen en een vraag over de ligging van de azc-locatie (in druk of stil gebied). De laatste vraag is welke van de drie vragen de inwoners het belangrijkste vinden. In het advies licht de commissie haar keuzes toe. De commissie noemt bijvoorbeeld het antwoord op de vraag of een azc op een locatie mag komen waar na vijf jaar woningbouw mag komen ‘waardevol’. De raad koos er namelijk pas ná het initiatief voor dit referendum voor om álle locaties waar ooit woningbouw is gepland uit te zonderen, wat de keuze voor de gemeente fors inperkte. ‘Het is waardevol te weten hoe de inwoners hierover denken.’

Gemiste kans

De commissie geeft de raad drie aanvullende adviezen mee. Zo moet de onafhankelijkheid van de informatie die inwoners krijgen geborgd zijn. De gemeente, die de informatie verstrekt, zou die onafhankelijk moeten laten toetsen, ‘zodat er geen discussie kan ontstaan over de feitelijkheid en onpartijdigheid van deze informatie’. Het tweede advies is om het referendum te evalueren. Dat staat nu niet in de verordening en dat is volgens de commissie ‘een gemiste kans’. Het is voor zover bekend het eerste lokale referendum in Nederland over de locatiekeuze van een azc. ‘Niet alleen Haaksbergen zelf, ook andere gemeenten moeten kunnen leren van de ervaringen in Haaksbergen.’

De wethouder heeft een evaluatie toegezegd. De commissie adviseert dat die onafhankelijk wordt uitgevoerd. Tot slot is het zaak inspraak en participatie van de direct belanghebbenden bij de uitwerking van de locatiekeuze te borgen. Daar ontbrak het volgens de initiatiefnemers eerder aan – ‘een grote tekortkoming.’ Ook de commissie vindt dat dit proces ‘niet altijd even helder en logisch is verlopen’. Het is volgens hen ‘cruciaal’ dat ook na het referendum een transparant participatie- en inspraaktraject over de precieze uitwerking van die locatiekeuze met de direct belanghebbenden wordt gestart. ‘Eerlijkheid en transparantie daarin bevorderen het vertrouwen in politiek en bestuur.’

De vraag wat je wel of niet kan voorleggen in een lokaal referendum kan op meerdere manieren worden beantwoord, aldus Marion Veerbeek. ‘Je kunt zeggen: alle onderwerpen waar de gemeente over gaat. Maar in het verleden zijn ook referenda geweest over herindelingen en eigenlijk ga je daar als gemeente niet over. Het is het parlement dat daar eindbevoegd in is.’ In een referendumverordening wordt opgenomen waarover een referendum niet kan gaan. ‘Dit is omdat het referenduminstrument aan de burger wordt “gegeven” om toe te passen als de burger het nodig acht. Voor hen moet het duidelijk zijn waarover zij wel of geen referendum kunnen houden.’

Daarom staat in een referendumverordening meestal dat het over een raadsbesluit moet gaan, dus een onderwerp waar de raad al een besluit over wil nemen. Bovendien zijn er uitzonderingen. Zo mag het niet gaan over de rechtspositie van personen en niet over besluiten waarover de gemeente inhoudelijk eigenlijk niks te zeggen heeft. ‘Maar ook niet over begrotingen, want gemeenten moeten aan het eind van het jaar een sluitende begroting hebben en een referendum kost tijd. Dan heb je geen begroting om mee te werken in het nieuwe jaar.’

Winnende optie

Als de raad het initiatief neemt voor een referendum, kan het eigenlijk over alles gaan, als de gemeente(raad) er maar over gaat, aldus Veerbeek. ‘Er hoeft dus geen raadsvoorstel te zijn. Wel moeten inwoners goed worden voorgelicht, dus er moet wel een goede uitleg komen van het onderwerp waar het referendum over gaat. Tijdens een in september gehouden conferentie in samenwerking met Meer Democratie over een goed lokaal referendum gaf Charlotte Wagenaar – onderzoeker aan Tilburg University en lid van diverse referendumcommissies – een presentatie over het belang van een duidelijke vraagstelling.

Niet alleen is het volgens haar belangrijk om de vraagstelling, antwoordalternatieven en de stemprocedure bijtijds en proactief naar inwoners te communiceren, maar vooral moet de referendumvraag begrijpelijk en ter zake zijn (dus niet onnodig lang) en ook niet dubbelzinnig. De vragen dienen neutraal te zijn, dus niet sturend. Nuances in taalgebruik zijn daarbij heel belangrijk. Zo is het is beter om termen als ‘voor/tegen’ en ‘verboden/toegestaan’ helemaal te vermijden. Tot slot moet je alle alternatieven aanbieden. Verder is naast het binaire referendum, ook een meerkeuzereferendum een mogelijkheid, waarbij er meer dan twee opties zijn die ‘wederzijds exclusief’ zijn, zodat er één winnende optie uitrolt.

Tilburg en Zaanstad

Uit onderzoek van Koen van der Krieken (2019) naar alle gemeentelijke referenda tussen 1906 en 2018 blijkt dat bijna de helft van de referenda binair was, bij iets meer dan een derde waren er meerdere alternatieven en bijna een zevende van de referenda bestond uit meerdere vragen. De meest recente meerkeuzereferenda waren in 2015 in Landerd en Ede.

Volgens Wagenaar is er een aantal redenen om (soms) te gaan voor een meerkeuzereferendum. Inwoners zijn bijvoorbeeld bijna nooit helemaal voor of tegen een voorstel. Ook lenen lokale vraagstukken zich vaak voor meerdere scenario’s. Verder ligt de focus minder op het tegenhouden van besluiten en is er een mogelijkheid om eigen alternatieven te introduceren. Tot slot is er een betere aansluiting op de voorkeur van kiezers en ook een beter beeld van wat er speelt in de samenleving.

Of er lokale referenda zijn die na de raadsverkiezingen gaan plaatsvinden, is nu nog niet duidelijk. Veerbeek noemt een initiatief in Tilburg, waar oud-raadslid Hans Smolders een referendum wil over de versmalling van de Ringbaan-West. Een referendumcommissie moet daarover nog adviseren aan de raad. Als het volgens de raad aan de eisen voldoet, moet Smolders 8.000 steunverklaringen binnenhalen. Als de gemeenteraad daarna groen licht geeft, zou het referendum nog dit jaar kunnen plaatsvinden. De uitslag is dan niet bindend, maar zwaarwegend.

Niesco Dubbelboer, woordvoerder van Meer Democratie, wijst nog op een ander in de lucht hangend referendum: het tot tweemaal toe door de Zaanse gemeenteraad afgeschoten referendum over de afsluiting van de Zaanse Schans. Een actiegroep is naar de rechter gestapt. Dat proces duurt waarschijnlijk nog wel tot 2027.