Hoe vangt Italië hoge toestroom vluchtelingen op?

Italië vangt vijf keer zoveel asielzoekers op als Nederland. Vorig jaar waren het er ruim 126.000. De gemeente Montesilvano neemt de verantwoordelijkheid voor het gehele opvangproces zelf op zich. ‘Je kunt mensen niet zomaar ergens onderbrengen en ze daar achterlaten.’

‘Ik ben een centrumrechtse burgemeester en ik ben van mening dat het opvangbeleid van onze stad een goed voorbeeld is.’ Ottavio De Martinis weet dat een dergelijke uitspraak veel mensen zal verbazen, vooral degenen die ervan uitgaan dat conservatieve partijen tegen immigratie zijn. Montesilvano, een kustplaats met 60.000 inwoners aan de Adriatische kust in de Italiaanse regio Abruzzo, is niet direct de plek waar je een voorbeeld van geslaagde integratie van asielzoekers zou verwachten. Toch wijzen lokale bestuurders, maatschappelijk werkers en vertegenwoordigers van de Italiaanse Nationale Vereniging van Gemeenten (ANCI) al jaren naar deze stad als een toonbeeld van effectieve en integratie.

Montesilvano heeft beide kanten van het Italiaanse asielsysteem meegemaakt. Tot 2017 viel het onder de Buitengewone Opvangcentra (CAS), de regeling voor eerste opvang die namens het ministerie van Binnenlandse Zaken door lokale prefecturen werd uitgevoerd. Later stapte de gemeente over op het Opvang- en Integratiesysteem (SAI), een gemeentelijk programma dat is opgezet om vluchtelingen en kwetsbare asielzoekers te helpen een zelfstandig leven op te bouwen. ‘Toen we nog een CAS-centrum hadden, kregen we voortdurend klachten van omwonenden’, zegt burgemeester De Martinis. ‘Sinds we zijn overgestapt op het SAI­systeem, zijn die spanningen verdwenen.’

Publieke debat

In Italië draait het publieke debat over immigratie bijna uitsluitend om de aankomsten over zee. De discussies gaan vooral over cijfers, noodmaatregelen, overeenkomsten met landen van herkomst en grenscontrole. Er wordt veel minder aandacht besteed aan wat er daarna gebeurt. Toch bepaalt juist die fase of het opvangbeleid slaagt of mislukt.

De procedure start als migranten in Italië aankomen en internationale bescherming aanvragen. Vanaf dat moment worden zij officieel aangemerkt als asielzoekers. In de meeste gevallen worden de asielzoekers ondergebracht in een CAS-centrum, dat via openbare aanbestedingen door de lokale prefectuur wordt gecontracteerd. Het gaat om een tijdelijke noodmaatregel, waarbij alleen in huisvesting, maaltijden en basisvoorzieningen wordt voorzien terwijl de asielaanvraag wordt behandeld. Een regionale commissie beslist vervolgens of de aanvrager in aanmerking komt voor een vorm van bescherming, zoals de vluchtelingenstatus of een andere verblijfsvergunning, of dat de aanvraag moet worden afgewezen, wat mogelijk tot uitzetting uit het land leidt. Aangezien de rol van de commissie beperkt blijft tot basisvoorzieningen, zijn er geen gestructureerde integratieprogramma’s.

Helaas is de tijd die asielzoekers in CAS-centra doorbrengen, drastisch toegenomen. ‘Een paar jaar geleden werden aanvragers doorgaans binnen drie of vier maanden voor de territoriale commissie gedaagd’, zegt Livia Bentivoglio, coördinator van het SAI-programma in Montesilvano. ‘Tegenwoordig zijn er mensen die meer dan een jaar moeten wachten voordat ze voor een gesprek worden opgeroepen.’

Het gevolg is dat duizenden mensen van verschillende nationaliteiten langdurig in zogeheten eerste opvangcentra verblijven, onder slechte hygiënische omstandigheden, zonder de taal of een vak te leren, zonder dat iemand oprecht interesse toont in wie ze zijn, zonder dat er zelfs maar wordt gecontroleerd of ze lichamelijk en geestelijk in orde zijn.

Dat systeem veroordeelt mensen tot een onzekere situatie. Het tragische is dat de meesten van hen sterke jonge mannen en vrouwen zijn die al iets buitengewoons hebben bereikt door simpelweg in Europa te komen, want het oversteken van de Middellandse Zee is op zich al een overwinning. Toch kunnen ze tien maanden tot zelfs vier jaar doorbrengen in overvolle noodopvangcentra.

Vervallen hotels

Om het verschil tussen CAS en SAI te begrijpen, is het nodig om te kijken naar hoe deze centra zijn georganiseerd. CAS-centra staan onder toezicht van de lokale prefecturen in Italië, die op provinciaal niveau het ministerie van Binnenlandse Zaken vertegenwoordigen. Het is hun taak om ervoor te zorgen dat er voldoende opvangplaatsen beschikbaar zijn en om openbare aanbestedingen uit te schrijven om geschikte faciliteiten en exploitanten te vinden. Wanneer het aantal nieuwkomers toeneemt, moet het systeem op korte termijn onderdak regelen, waarbij vaak gebruik wordt gemaakt van leegstaande gebouwen.

‘Provincies staan vaak onder grote druk’, zegt De Martinis. ‘Het gaat om grote aantallen en er moet snel onderdak worden gevonden.’

In Montesilvano betekende dit vóór 2017 vaak dat tientallen mensen werden ondergebracht in vervallen hotels die door particuliere coöperaties werden beheerd. ‘Veel instellingen sloten zich aan bij de regeling omdat het een bron van inkomsten vormde’, herinnert De Martinis zich. ‘Maar er was geen echt integratietraject. De mensen hier hadden opleidingen moeten volgen, Italiaans moeten leren en ondersteuning moeten krijgen om de arbeidsmarkt te betreden. In plaats daarvan brachten ze hun dagen door met rondhangen.’

De gevolgen waren voor de burgers duidelijk merkbaar. ‘We kregen talloze klachten binnen. Er waren regelmatig protesten omdat mensen in hetzelfde centrum waren ondergebracht en niets te doen hadden. Groepen verzamelden zich op openbare plekken en dat versterkte onvermijdelijk het gevoel van onveiligheid.’

De Martinis benadrukt: ‘Het probleem waren niet de migranten, maar het systeem. Je kunt mensen niet zomaar in een gebouw onderbrengen en ze daar laten zitten. Dat is waarschijnlijk zelfs het slechtste wat je kunt doen.’

Taallessen

In 2017 besloot de gemeente een ­andere aanpak te volgen. Via haar openbare Dienst voor Sociale Zaken sloot Montesilvano zich aan bij het SAI-netwerk. Momenteel biedt het programma onderdak aan dertig volwassenen en veertig alleenstaande minderjarigen.

‘Wij zijn een van de weinige gemeenten in Italië die het systeem volledig via de overheid beheren’, zegt de burgemeester. ‘Ons personeel wordt geworven via openbare vergelijkende examens, en we werken nauw samen met de politie, de lokale gezondheidsdienst, scholen en bedrijven in de regio.’

In een groot deel van Italië worden opvangprogramma’s uitgevoerd door maatschappelijke organisaties. Gemeente Montesilvano kiest ervoor om zelf de verantwoordelijkheid voor dit proces op zich te nemen. ‘Zo kunnen we elke fase van het traject in de gaten houden en snel reageren als er zich een probleem voordoet’, zegt Eros Donatelli, directeur van het Speciaal Agentschap voor Sociale Diensten.

Binnen het SAI-systeem zijn er geen grote collectieve opvangcentra: mensen wonen in appartementen verspreid over de gemeente. Ze volgen Italiaanse les, krijgen hulp bij administratieve zaken en gezondheidszorg, en worden begeleid naar werk.

SAI-projecten zijn over het algemeen gevestigd in kleinere gemeenten. Het idee is dat de nieuwkomers de bevolkingsafname in het binnenland tegengaan en het tekort aan arbeidskrachten oplossen.

In Montesilvano wonen nu vooral vluchtelingen uit Banglades, Egypte, Tunesië, Gambia, Guinee en Ivoorkust. De samenstelling van de bevolking verandert in de loop van de tijd, als gevolg van internationale crises en verschuivende migratieroutes. ‘Een paar jaar geleden kregen we grote aantallen Nigerianen binnen’, herinnert Bentivoglio zich.

Volwassenen blijven doorgaans tussen de zes maanden en een jaar in het programma. Voor alleenstaande minderjarigen kan de ondersteuning doorgaan totdat ze volwassen zijn. ‘Ons werk richt zich op de ontwikkeling van vaardigheden, het leren van de taal en toegang tot werk, met als uiteindelijk doel mensen te helpen zelfvoorzienend te worden’, zegt Bentivoglio. Daarom heeft de gemeente een netwerk opgebouwd van ongeveer tachtig lokale bedrijven die bereid zijn stages en leerling-plaatsen aan te bieden.

Maar leiden die stageplekken uiteindelijk tot vaste banen? Dat is te lezen in het volledige artikel in Binnenlands Bestuur nummer 13. Deze editie verscheen woensdag 22 juli 2026