‘Toezicht en handhaving dreigen in permanente overlevingsstand terecht te komen’

De Omgevingswet vergroot de al bestaande kwetsbaarheden in het stelsel van Vergunning, Toezicht en Handhaving (VTH) als het gaat om milieubelastende activiteiten. Dat zegt de Raad voor de leefomgeving en infrastructuur (Rli) in een nieuw advies. Opvallend is dat de raad meteen de wind uit de zeilen haalt van relativerende tegengeluiden. ‘We hebben regelmatig sussende opmerkingen gehoord: de wet is pas tweeënhalf jaar van kracht, het zijn kinderziektes, dit was ingecalculeerd’, zegt de Rli. ‘Onze boodschap is evenwel: negeer niet de praktijksignalen en zorgen uit het hier en nu.’

De raad sprak met gemeenten, provincies, waterschappen, omgevingsdiensten, de Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT) en bedrijven. Een conclusie is dat toezichthouders minder zicht hebben op mogelijke milieurisico’s, omdat onder de Omgevingsdienst vergunningsaanvragen die met elkaar verbonden zijn los van elkaar ingediend kunnen worden. ‘We houden toezicht op de kruimels in plaats van de koekjes; en het zicht op de koek als geheel verdwijnt’, hoorde de raad.

Welles-nietes

Het zou bovendien lastig zijn dat de Omgevingswet meer open normen en doelvoorschriften kent, wat leidt tot verschillen in interpretatie. ‘Toezichthouders moeten zich de blaren op de tong praten om het allemaal goed uitgelegd te krijgen’, hoorde de Rli. ‘Welles-nietesdiscussies met bedrijven liggen op de loer.’ Dit zorgt niet voor wrevel bij de toezichthouder, en voor onzekerheid bij bedrijven.

Daarnaast kan een gemeente in een omgevingsplan regels opnemen die verschillen van de buurgemeente, bijvoorbeeld ten aanzien van geluidsnormen. Dat maakt toezicht ingewikkelder, en normen soms arbitrair. ‘Maatwerk wordt pas problematisch wanneer de verschillen binnen of tussen regio’s niet goed uit te leggen of te rechtvaardigen zijn’, staat in het advies. ‘Het gelijkheidsbeginsel kan dan onder druk komen te staan. Verschillen tussen gemeenten zijn het gevolg van lokale politieke afwegingen.’

Mestsilo

Ook hebben toezichthouders nu een slechtere informatiepositie. Het rapport geeft meerdere illustraties. Zoals dat een bedrijf niet meer, zoals vroeger wel, een gedetailleerde kaart moet tonen van de bedrijfsriolering en lozingspunten. ‘Dit is een praktijkvoorbeeld van een melding die minder informatie bevat, waardoor de risico’s van een activiteit, zoals het lozen van vuilwater op oppervlaktewater, moeilijker zijn in te schatten.’ Een andere geval is dat er nog wel verplichte geurafstanden zijn, maar een boer niet meer hoeft aan te geven waar een mestsilo komt.

‘Bij een melding uit 2020 constateerde de toezichthouder op basis van het meegeleverde gedetailleerde plattegrond dat de beoogde locatie van de mestsilo te dicht bij een verderop gelegen woonboerderij zou komen te liggen. Met één telefoontje kon de veehouder binnen een uur worden geïnformeerd.’ Dat is nu moeilijker, terwijl verplaatsing van een silo ‘veel tijd en geld’ vergt.

Overleven

Een kernprobleem van de omgevingswet is volgens de Rli dat een deel van de verantwoordelijkheden voor het milieu zijn verschoven van de overheid naar bedrijven en burgers. Tegelijkertijd ligt er grote maatschappelijke druk op de toezichthouders om milieuproblemen te voorkomen. ‘Uit onze gesprekken en expertmeetings ontstaat het beeld dat toezicht en handhaving daardoor in een permanente overlevingsstand dreigen terecht te komen.’

Volgens de Rli is er niet goed over nagedacht wat deze ‘paradigmawisseling’ bekent voor toezicht en handhaving. Een opvallende conclusie van de raad is dat de nieuwe wetgeving niet voor iedereen geschikt is. ‘De uitgangspunten van de Omgevingswet sluiten vooral goed aan bij burgers en bedrijven die zowel gemotiveerd zijn als over voldoende vaardigheden en hulpbronnen beschikken om in de geest van de Omgevingswet te handelen.’

Convenanten

Op zoek naar oplossingen voor de problemen, pleit de raad voor een Programma ‘Toezicht en Handhaving onder de Omgevingswet’ dat uitmondt in een samenwerking tussen ministeries, overhedenkoepels, omgevingsdiensten, en werkgeversorganisaties. Een idee kan zijn dat brancheverenigingen van bedrijven gedragsregels opstellen, en dat er convenanten komen naar het voorbeeld van het Convenant Schoon en Emissieloos Bouwen, en het Convenant toekomstbestendige gewasbescherming. Daarnaast denkt de Rli aan de mogelijkheid dat overheden met eigen beleidsregels komen, die interpretatieverschillen wegnemen. De Rli noemt het voorbeeld van de Beleidsregel zorgplicht bij houtstook van de gemeente Amersfoort.

Dit alles om een einde te maken aan de huidige problematische situatie, zoals de Rli die verwoordt in het rapport: ‘De Omgevingswet vergroot de kwetsbaarheden in het VTH-stelsel, doordat de wet leidt tot minder overzicht, minder houvast, meer verschillen en meer bijsturing achteraf.’