Economie verdient ruimte

Gemeenten hebben ambitieuze doelen voor economische ontwikkeling en toekomstbestendige werklocaties. Maar die ruimte staat onder druk door een stapeling van opgaven rond onder meer wonen, energie, mobiliteit en klimaatadaptatie. De uitdaging ligt daarom niet in het formuleren van ambities, maar in het maken van concrete keuzes. Het omgevingsprogramma voor werklocaties onder de Omgevingswet helpt gemeenten om de stap te zetten van visie naar uitvoering en maakt daarmee ruimte voor economie daadwerkelijk mogelijk.

Ambities genoeg maar de uitvoering blijft achter

Dat Nederland voor grote ruimtelijke opgaven staat is niet nieuw: defensie, woningbouw, energie en klimaat zijn dagelijks in het nieuws. De ruimtelijk-economische opgave lijkt daarbij nogal eens kind van de rekening te worden. Bedrijventerreinen zijn goed voor een aanzienlijk deel van de nationale werkgelegenheid en toegevoegde waarde, terwijl de vraag naar ruimte voor bedrijven hoog blijft en bovendien toeneemt als gevolg van de overgang naar een circulaire economie. Tegelijkertijd concurreren werklocaties - zeker in de steden - steeds vaker met woningbouw, energie-infrastructuur en klimaatadaptatie. Ruimtelijk, maar ook in de agenda's van beleidsmakers.

In omgevingsvisies hebben gemeenten ambitieuze doelen geformuleerd om al deze ontwikkelingen een plek te geven. Daarin is vaak wel voldoende ruimte voor werklocaties en bedrijventerreinen, want ambities zijn er volop: ruimte voor de maakindustrie, circulaire economie, innovatieve bedrijvigheid, verduurzaming van bedrijventerreinen en behoud van voldoende werkgelegenheid dichtbij woningen.

Toch blijkt de stap van ambitie naar realisatie vaak lastig. Uit een enquête van Buck Consultants International onder 60 gemeenten blijkt dat slechts een beperkt deel van deze gemeenten een vastgesteld omgevingsprogramma [1] voor bedrijventerreinen heeft. Tegelijkertijd noemt de meerderheid herontwikkeling en toekomstbestendigheid van werklocaties belangrijke opgaven. Daarnaast geven gemeenten aan dat beleidsdoelen vaak onvoldoende concreet zijn uitgewerkt om tot uitvoering over te kunnen gaan. De uitdaging is daarmee niet een gebrek aan beleid, maar het missen van een instrument dat dit beleid omzet in concrete keuzes, maatregelen en investeringen.

Werklocaties vallen vaak tussen economie en ruimte in

Dat komt wellicht doordat werklocaties zich bevinden op het snijvlak van economie en ruimtelijke ordening. Dat klinkt logisch, maar het zorgt er in de praktijk regelmatig voor dat geen enkele beleidsafdeling het volledige eigenaarschap over het dossier voelt.

Economische afdelingen kijken naar ondernemerschap, werkgelegenheid, innovatie(beleid), economische speerpunten, vraag-aanbodbalans en vestigingsvoorwaarden. Afdelingen ruimtelijke ordening richten zich op functietoedeling, gebiedsontwikkeling en juridische borging. Dan komen daarbij ook nog mobiliteit, duurzaamheid, energie, milieu en grondzaken om de hoek kijken.

Het risico is dat de verantwoordelijkheid voor werklocaties versnipperd raakt. Dat hoeft geen probleem te zijn zolang de werklocaties passen bij het economisch profiel van de gemeente, maar dit is door snelle economische, technologische en maatschappelijke ontwikkelingen steeds vaker niet langer het geval. Hierdoor worden moeilijke keuzes onvermijdelijk. Vaak wordt dan pas duidelijk dat er geen instrument is om hierop te sturen:

• Welke bedrijventerreinen blijven exclusief bedoeld voor bedrijven?
• Wonen en werken in hetzelfde gebied: wat past wel en wat niet?
• Welke locaties komen met prioriteit in aanmerking voor herstructurering?
• Hoe wordt schaarse milieuruimte en netcapaciteit verdeeld?
• Welke economische functies verdienen prioriteit?
• Wat zijn geschikte nieuwe locaties voor werklocaties?

Zonder expliciete keuzes ontstaat het risico dat ad hoc suboptimale besluiten worden genomen, die daarna moeilijk of niet kunnen worden teruggedraaid. Om daadwerkelijk ruimte voor economie te creëren is een samenhangende en vastgestelde strategie nodig.

Het omgevingsprogramma vormt de brug tussen visie en uitvoering

De Omgevingswet biedt gemeenten met het omgevingsprogramma een instrument dat juist voor dit soort domeinoverstijgende ontwikkelingen bruikbaar is. Want waar de omgevingsvisie de strategische koers schetst en het omgevingsplan juridische regels vastlegt, bevindt het omgevingsprogramma zich precies daartussen. Voor werklocaties betekent dit dat een gemeente niet alleen beschrijft wat zij wil bereiken, maar ook:

• welke maatregelen worden genomen;
• welke partijen betrokken zijn;
• welke investeringen nodig zijn;
• wie verantwoordelijk is voor de uitvoering;
• hoe voortgang wordt gemonitord.

Het omgevingsprogramma is daarmee geen extra beleidsdocument bovenop al bestaande visies en agenda's. Integendeel: het kan in plaats van meerdere beleidsdocumenten alle relevante ambities in één helder bestuurs- en uitvoeringsdocument vatten.

Dat biedt houvast, zeker in een tijd waarin gemeenten moeten onderbouwen waarom bepaalde ruimte voor economie behouden blijft of gecreëerd wordt. Het helpt om economische belangen expliciet af te wegen naast – of idealiter in samenhang met – onder andere wonen, mobiliteit, natuur, landbouw en duurzaamheid.

Ook bij privaat eigendom biedt een programma meerwaarde

Een veelgehoord argument om nog maar even geen omgevingsprogramma op te stellen is dat de gemeente op bestaande bedrijventerreinen toch weinig grondposities heeft en daarmee weinig sturingsmogelijkheden. De grond en het vastgoed op bestaande bedrijventerreinen zijn immers grotendeels in private handen.

Maar juist dan is een omgevingsprogramma werklocaties waardevol. Succesvolle herontwikkeling draait namelijk niet uitsluitend om juridisch-planologische sturing via het omgevingsplan. Het gaat ook om samenwerking, investeringen en het creëren van gezamenlijke richting. Dat biedt investeringszekerheid voor de langere termijn.

Een omgevingsprogramma kan bijvoorbeeld duidelijk maken:

• welke specifieke locaties prioriteit krijgen voor herstructurering;
• hoe kunnen werklocaties bijdragen aan de verduurzaming van de leefomgeving;
• welke publieke investeringen worden voorzien;
• hoe wordt samengewerkt met ondernemersverenigingen;
• welke rol parkmanagementorganisaties krijgen;
• welke financiële instrumenten beschikbaar zijn.

Zo ontstaat duidelijkheid voor marktpartijen én voor de gemeentelijke organisatie. Door de markt om input te vragen bij het opstellen, kan bovendien extra draagvlak worden gerealiseerd.

Van beleidsdocument naar uitvoeringsagenda

De meerwaarde van een omgevingsprogramma staat of valt met de mate waarin het uitvoeringsgericht is. Een effectief programma bevat daarom minimaal vijf onderdelen.

1. Expliciete keuzes over economische functies

Niet alles kan overal, en daarom hoeft ook niet op elk bedrijventerrein of kantoorlocaties alles mogelijk te zijn. Maak duidelijk welke locaties bedoeld zijn voor bijvoorbeeld (grootschalige) logistiek, maakindustrie, circulaire (HMC-)bedrijvigheid, kantoorfuncties of mengbare bedrijven.

2. Een ruimtelijke strategie per werklocatie

Beschrijf per gebied of sprake is van:

• behoud – vasthouden aan bestaande kaders en profiel;
• intensivering – meer doen met de bestaande ruimte;
• herstructurering – herprogrammering van delen van de werklocatie;
• uitbreiding – nieuwe ruimte voor MKB / economische speerpunten;
• transformatie – (deels) onttrekken van de economische functie.

3. Een uitvoeringsagenda

Koppel strategieën en maatregelen aan:

• verantwoordelijke partijen – wie staat voor welke opgave aan de lat;
• budgetten – wie financiert welke opgave/ambitie;
• planning – op welke termijn moet er resultaat geboekt worden;
• bestuurlijke besluitvorming.

4. Governance en samenwerking

Leg vast hoe afstemming plaatsvindt tussen economie, ruimte, duurzaamheid, mobiliteit, andere (semi-)overheden (bijv. provincie, waterschap, netbeheerders) en bedrijfsleven.

5. Monitoring

Formuleer meetbare indicatoren voor bijvoorbeeld ruimtegebruik, werkgelegenheid, leegstand, verduurzaming en investeringen, zodat kan worden bijgestuurd wanneer dat nodig is.

Niet nóg een beleidsdocument, maar een instrument om keuzes waar te maken

De discussie over werklocaties gaat steeds minder over óf gemeenten beleid moeten opstellen voor werklocaties, maar steeds meer over hoe ambities daadwerkelijk worden gerealiseerd via up-to-date planregels en concrete projecten. Visies, economische agenda's en strategieën zijn er immers genoeg. Met het omgevingsprogramma voor werklocaties kan er een concretisering gemaakt worden naar het realiseren van deze ambities. In een passend omgevingsprogramma werklocaties kunnen economische ambities worden vertaald naar ruimtelijke keuzes, investeringen, samenwerking en uitvoering. Met daarbij oog voor de belangen en uitdagingen van het bedrijfsleven, maar ook voor solide juridische borging, kwaliteit van de leefomgeving en een evenwichtige toedeling van functies binnen de mogelijkheden van de Omgevingswet.

Samen aan zet!

Voldoende ruimte voor werken vraagt om meer dan alleen plannen maken. Door heldere keuzes te formuleren, duidelijk de verantwoordelijkheden te beleggen en bovenal goed samen te werken tussen overheid en bedrijfsleven kan het omgevingsprogramma voor werklocaties daadwerkelijk ruimte creëren voor economische groei, innovatie en werkgelegenheid op de lange termijn.

• Gemeenten: keuzes maken en uitvoeren
  Gemeenten staan aan de lat om de ruimtevraag van verschillende doelgroepen scherp in beeld te brengen en deze te koppelen aan passende werklocaties, samen met buurgemeenten, de provincie en het bedrijsleven. Dat betekent keuzes maken: welke locaties worden behouden, waar is herontwikkeling of transformative mogelijk danwel nodig en waar blijft ook op de lange termijn ruimte voor economische functies? Met gerichte inzet van de instrumenten uit de Omgevingswet, voldoende capaciteit en structureel overleg met ondernemers kunnen gemeenten sturen op een toekomstbestendig aanbod van werklocaties dat aansluit bij de economische behoefte. Waar passend zet de gemeente juridische instrumenten gericht in, bijvoorbeeld voor doelgroepen, bouwvoorschriften en milieuzonering, passend binnen de Omgevingswet

• Provincies: richting geven en prioriteren
  De provincie speelt – ondanks dat ze geen formele rol heeft - een sleutelrol door regionale ruimtebehoeften te vertalen naar concrete opgaven voor gemeenten. De provincie brengt in de provinciale omgevingsvisie zoekgebieden voor nieuwe werklocaties in beeld en ondersteunt gemeenten bij locatiekeuzes. Door strategisch belangrijke werklocaties aan te wijzen en gericht middelen in te zetten, zorgt de provincie voor samenhang en evenwicht in de regionale ontwikkeling.

• Bedrijfsleven: meedenken en investeren
  Uiteindelijk moet het omgevingsprogramma werklocaties richting geven aan de ontwikkeling van het bedrijfsleven. Bedrijven hebben daarom een belangrijke rol in het inzichtelijk maken van de toekomstige vraag naar ruimte. Daarbij zijn ook elementen als duurzaamheid, energie en water van belang. Verleid het bedrijfsleven daarom om actief mee te denken over de ontwikkeling van werklocaties, aandacht te vragen voor het belang van voldoende ruimte voor ondernemen en samen te werken aan een toekomstbestendig vestigingsklimaat. Waar mogelijk investeren zij mee in de (her)ontwikkeling van locaties en dragen zij bij aan haalbare businesscases.

Bovengenoemde bouwstenen geven een degelijk fundament voor een door partners gedragen en uitvoerbare uitvoeringsagenda, met daarin concrete maatregelen en afspraken over governance en monitoring

In een tijd van schaarse ruimte is juist dát het verschil tussen ambities opschrijven en ambities realiseren. Ga daarom vooral voortvarend aan de slag met het opstellen van (de bouwstenen voor) een omgevingsprogramma werklocaties!

Dit artikel is tot stand gekomen vanuit de gezamenlijke expertise van Haskoning en Buck Consultants International.

---

[1] Een programma is een kerninstrument onder de Omgevingswet en wordt gebruikt om beleid concreet uit te werken en vast te leggen welke maatregelen worden genomen om ambities of wettelijke doelen voor de fysieke leefomgeving te realiseren. Een programma kan verplicht, onverplicht, vrijwillig of programmatisch zijn. De inhoud en status verschillen per type.