De 5 knelpunten van de Omgevingswet

Twee jaar na de invoering

Door tijdelijke vangnetten verliep de invoering van de Omgevingswet op 1 januari 2024 minder problematisch dan voorzien. Maar veel profijt levert de wet gemeenten ook nog niet. Wat moet daarvoor gebeuren? Binnenlands Bestuur bespreekt de vijf grootste knelpunten met experts en ervaringsdeskundigen.

‘Het arbeidspotentieel wordt nóg kleiner’

Knelpunt 1: gebrek aan personeel

‘Als je kijkt naar de top 5 van moeilijke vervulbare vacatures in de Personeelsmonitor Gemeenten, dan staat ruimtelijke ordening en milieu al vijf jaar bovenaan, met bouwkunde en civiele techniek op twee. Je ziet dat gemeenten het gewoon super lastig hebben om hier mensen voor te krijgen’, zegt Patricia Honcoop, programmamaker onderzoek bij A&O fonds gemeenten. Helaas, beter wordt het niet. ‘Binnen nu en tien jaar gaat hoogstwaarschijnlijk een derde van de gemeenteambtenaren vanwege pensionering eruit. Het arbeidspotentieel wordt daardoor nóg kleiner.’ Hoe kunnen gemeenten die uitstroom beter reguleren?

Honcoops collega Eveline van Leeuwen, programmamaker veranderende arbeidsmarkt, roemt een initiatief van de gemeente Westland met andere gemeenten in die regio: de doorwerkambtenaar. ‘Veel ambtenaren willen best doorwerken na hun pensioen, maar niet fulltime’, stelt Van Leeuwen. ‘Tegelijk bestaat er bij gemeenten behoefte aan ervaren medewerkers. Aanbod en vraag worden op doorwerkambtenaar.nl aan elkaar gekoppeld. Eigenlijk zou elke gemeente in het exitgesprek met iemand die met pensioen gaat dit initiatief moeten aankaarten.’ Andere optie: schaars personeel delen met andere gemeenten. Het gebeurt al geregeld bij specialistische functies in het ruimtelijk domein.

Honcoop wijst op de Fryske Flexpool, waaraan niet alleen Friese gemeenten, maar ook het waterschap en de provincie bijdragen. ‘Samen staan ze aan de lat voor grote ruimtelijke opgaven. Ze delen personeel om bepaalde zaken voor elkaar te krijgen.’ Ook zouden gemeenten meer hun best kunnen doen om uitstroom van talentvolle jongeren te beperken. Van Leeuwen: ‘Uit onderzoek blijkt dat daar ruis op de lijn zit. Vaak heeft de leidinggevende onvoldoende in beeld wat jongeren in hun mars hebben; vaak weten jongeren niet wat hun doorgroeimogelijkheden zijn. Doodzonde. Ga dat gesprek aan.’ Een assertievere rol van HR is belangrijk, ziet Van Leeuwen. ‘HR zit in veel gemeenten weinig aan tafel bij het hoger management. Daardoor worden kansen gemist.

Op basis van data kunnen gemeenten een personeelsplanning op lange termijn maken, met bijbehorende arbeidsmarktstrategie. Kijk naar de vaardigheden van de mensen die je al hebt en naar hun mogelijke rollen in de toekomst. Dat werkt beter dan altijd maar te zoeken naar nieuwe mensen en intussen je achterdeur open te houden.’

‘Wat hebben we niet aan geld verbrand?’

Knelpunt 2: digitaal stelsel omgevingswet

‘Prutswerk’, noemt de Lucas Mulder (SGP), wethouder ruimtelijk domein in Staphorst, de ontwikkeling van het Digitaal Stelsel Omgevingswet. ‘Van meet af aan ging het moeizaam. Softwareleveranciers hebben niet voldoende tijd gekregen om hun software werkend te krijgen bij de start van de Omgevingswet. Hun pakketten zijn, nu twee jaar later, nog volop in ontwikkeling en worden nu pas op grotere schaal door de gemeenten als gebruikers getest. Dat in combinatie met de complexiteit van het digitale stelsel, de omvang van de transitie en het feit dat iedere gemeente zelf het wiel moet uitvinden. Als we dat over heel Nederland optellen, wat hebben we dan niet aan geld verbrand? En het DSO is nog niet perfect hè? Nog lang niet. Dat vind ik triest.’

Staphorst heeft het DSO nog niet met lokale regelgeving gevuld. Mulder: ‘Wij kunnen tot op heden geen regelanalist vinden. De vacature hiervoor valt zeer lastig in te vullen, merken wij ook bij buurgemeenten. En dan wordt het bij een kleine gemeente als de onze een éénpitter die zelf het wiel moet uitvinden.’ Bovendien: ‘Eerst moeten we zekerheid hebben dat het systeem betrouwbaar is.’

Een van de ‘hoofdblunders’ noemt Mulder de onmogelijkheid, vooralsnog, om gecombineerde aanvragen gelijktijdig in het DSO te zetten, het zogenaamde parallel plannen. ‘Wat is dan hun onderlinge werking? Niemand heeft daar het goede antwoord op. Maar we willen wel dat de toko doordraait, want we zijn een ontwikkelende gemeente met heel veel bedrijvigheid en woningbouw.’

Hij ziet ook dat het een uitdaging is hoe je stukken aan het gemeentebestuur voorlegt ter besluitvorming. ‘Hoe ziet de raad wat men gaat vaststellen als stukken nog niet officieel ter inzage liggen op de landelijke voorziening van het DSO? Met name nu de mogelijkheid om een voorontwerp te publiceren ontbreekt.’ En dan nog de vergunningencheck, waarbij elke burger of elk bedrijf zelf eenvoudig zou kunnen checken of die dakkapel of nieuwe schuur vergunningplichtig is. ‘De gebruiksvriendelijkheid is ver onder de maat. Er worden dingen gevraagd die een inwoner niets zeggen, zoals een BeSi-rapport. En de uiteindelijke uitkomst is doorgaans: neem contact op met de gemeente.’

Gemeenten moeten durven loslaten

Knelpunt 3: cultuuromslag

In 1988 studeerde Trees van der Schoot bestuursrechtelijk af op artikel 19 van de oude Wet op de Ruimtelijke Ordening. Titel van haar scriptie: Tussen flexibiliteit en rechtszekerheid. ‘Als ik er een digitale versie van zou hebben, had ik nu kunnen plakken en knippen: artikel 19 eruit, de huidige bopa-omgevingsvergunning erin’, zegt de gemeentelijk adviseur en columnist van Binnenlands Bestuur.

‘Hier ligt voor mij een groot risico voor het falen van de Omgevingswet: dezelfde praktijk van toen moet je echt niet willen, vanwege de nadelen van dien.’ Om dat te ondervangen, is een andere benadering nodig: werken met doelen en omgevingswaarden. Gemeenten leggen dan in het beleid en het omgevingsplan vast aan welke kwaliteiten zij vasthouden bij eventuele veranderingen. Bij het toedelen van functies aan locaties staan die kwaliteiten dan centraal; functies en activiteiten zijn daaraan volgend. Alle betrokkenen weten dan vooraf waar veranderingen aan moeten voldoen. ‘Dat is een grote cultuuromslag’, ziet Van der Schoot. ‘Dat komt niet zozeer door de juridische regeling, maar doordat organisaties sectoraal zijn georganiseerd.

Met bijvoorbeeld een afdeling milieu, een afdeling bodem, een afdeling grondzaken. Terwijl onder de Omgevingswet niet sectoraal, maar juist integraal gebiedsgericht met het oog op doelen en kwaliteiten moet worden gewerkt.’ Gemeenten zijn gewend precies te bepalen hoe hoog, breed, waar precies en met welke functie activiteiten mogelijk zijn. ‘Terwijl we toe moeten’, zegt Van der Schoot, ‘naar behouden of verbeteren van kwaliteiten. Dan heb je het over natuurwaarden overeind houden, ontmoetingsplekken creëren, vergroenen en hemelwater anders afvoeren, ongeacht de functie. Dat is een andere aanpak dan we gewend zijn.’

Als in de omgevingsplannen die nu in gemeentehuizen worden ontwikkeld die nieuwe mogelijkheden niet worden benut, blijft die cultuuromslag uit volgens Van der Schoot. ‘Verder is de instrumentele benadering van de beleidscyclus anders. Dat vraag om eerst de inhoud te bedenken en dan het instrumentarium erbij te zoeken. Dat deden we altijd andersom.’ De praktijk van nu bij veel gemeenten laat zien dat men het liefst veilig en zo ‘beleidsneutraal’ mogelijk over wil naar het nieuwe omgevingsplan. ‘Dan blijven afwijkingen nodig. Stuur je daarbij niet op kwaliteiten, dan verandert er niet veel. Want, om met Einstein te spreken: als je doet wat je deed, krijg je wat je kreeg.’

‘Iedereen snakt naar spelregels’

Knelpunt 4: participatie

‘Ik zie twee hete hangijzers rondom participatie en de Omgevingswet’, zegt Sarah Ros, coördinator participatie namens de VNG en lid van de Evaluatiecommissie Omgevingswet. ‘Het eerste hangijzer is dat participatie bij buitenplanse omgevingsplanactiviteiten ingewikkeld is. Wat is bij deze bopa’s ieders rol? Dat is een zoektocht. Ros ziet dat initiatiefnemers de participatie serieuzer willen nemen. Participanten denken: als participatie verplicht is, dan heb ik ook echt wat over het initiatief te zeggen. En de gemeente krijgt als vergunningverlener dat hele bopa-pakket binnen en moet er wat mee. Maar wat?’

Ros ziet gemeenten worstelen. ‘Stel dat een initiatiefnemer maar een fractie van de achthonderd wijkbewoners heeft gesproken, hoe zwaar weegt dan het resultaat?’ En dan is er nog de gemeenteraad. Ros ziet ‘heel veel raden’ die participatie verplicht stellen bij álle bopa’s. ‘Soms hebben raden daarbij ook een bindend adviesrecht. Dan wordt het helemaal ingewikkeld. En onwerkbaar. Want om bij alle bopa’s een participatieproces te starten, wat vraag je dan wel niet van je initiatiefnemers? Dan krijg je als gemeente ook veel participatieresultaten binnen die allemaal afzonderlijk moeten worden bekeken.’

Iedereen snakt naar spelregels, ziet Ros. ‘Daar ligt een belangrijke rol voor de gemeente. Want tussen al die partijen is die de verbindende schakel.’ Het tweede hangijzer: de onder de Omgevingswet verplicht gestelde participatie wekt de suggestie dat er echt wat met de inbreng van de participant wordt gedaan. Ros: ‘Soms komt iemand met dingen die nergens op slaan en dus ook niet worden meegenomen. Participatie wekt verwachtingen. Het is belangrijk dat door gemeenten beter over wordt gecommuniceerd.’

Ros ziet dat veel gemeenten hun participatieprocessen nog op de oude manier aanvliegen: ze laten hun plannen zien en polsen hoe die vallen. ‘Maar de vroegtijdige participatie vanuit de Omgevingswet was bedoeld om die zaken uit de fysieke leefomgeving op te halen die je als gemeente niet op het netvlies hebt. Om te proeven wat er in een buurt leeft.’ Zelfs bij een beleidsarme wijziging naar het omgevingsplan, stelt Ros. ‘Misschien moeten de regels juist wél anders, omdat de wijk al jaren tegen iets aanloopt. In dat open ophalen zit voor gemeenten de toegevoegde waarde. En dat wordt nog veel te weinig gedaan.’

‘We zitten in de twilight zone’

Knelpunt 5: het omgevingsplan

‘De grootste verandering voor gemeenten is dat in het omgevingsplan ruimtelijke ordening en milieu bij elkaar zijn gekomen’, zegt Lukas Baars, partner en adviseur omgevingsrecht bij Kokx- DeVoogd. ‘Daarmee is het omgevingsplan voor gemeenten het meest uitdagende instrument onder de Omgevingswet.’ Met de komst van de omgevingsdiensten, een kleine dertien jaar geleden, brachten veel gemeenten hun milieu-expertise naar de diensten over. Baars: ‘Maar nu ben je verplicht om planregels over zaken als geluid, geur en trillingen in het omgevingsplan op te nemen. Dat betekent niet alleen dat je daar nieuwe expertise over in huis moet halen, maar ook dat de omgevingsdienst, de veiligheidsregio en de GGD allemaal bij de planvorming moeten worden betrokken. Dat is voor de meeste gemeenten nieuw. Ja, het moest deels ook al onder de Wet ruimtelijke ordening, maar het moet nu veel prominenter.’

Een worsteling, ziet Baars. ‘Wat wordt er van een gemeente verwacht? Wat is het basisniveau?’ Hij ondersteunt gemeenten die de handreiking Activiteiten en milieuzonering (‘Echt een belangrijk onderwerp’) willen laten landen in het omgevingsplan. ‘Dat is een forse uitdaging.

Je moet die ook goed in de tijd wegzetten, want het is zomaar 1 januari 2032, de datum dat alle gemeentelijke omgevingsplannen moeten zijn vastgesteld. Veel gemeenten zijn gestart met bopa’s en pakken dit onderwerp nu pas bij de kop. Maak een meerjarenplanning waarin je bepaalt wanneer je wat gaat doen en welke capaciteit daarvoor nodig is. Denk in cyclussen, in de doelstellingen uit je omgevingsvisie. Anders werk je te veel zoals we vroeger deden: met losse postzegelplannen. Hoe past een ontwikkeling in het ruimtelijke visionaire beeld van de gemeente? Dat is de vraag die ik steeds aan mijn klanten teruggeef.’

Heeft hij nog tips voor gemeenten? ‘Denk niet lichtvaardig over de juridische implicaties van die planregels die je opstelt. Dit is een ander systeem, met nieuwe instructieregels. We zitten nog in een twilight zone, met slechts een handjevol uitspraken door de Raad van State over het omgevingsplan. Probeer die goed te volgen. Want dat is belangrijk voor de juridische robuustheid en het inschatten van procesrisico’s.’