Waarover hebben we het als we het hebben over de nieuwe stikstofplannen?

De nu al jarenlang slepende stikstofcrisis is zo complex, dat het goed is om af en toe een stap achteruit te zetten. Dinsdag presenteerde landbouwminister Jaimi van Essen, afkomstig van D66, zijn verder uitgewerkte stikstofplannen die een oplossing moeten vormen voor de vergunningencrisis die in mei 2019 ontstond na een vernietigende uitspraak van de Raad van State over het toen pas vier jaar oude Programma Aanpak Stikstof (PAS). Eén belangrijke stap die Van Essen zet, is het indienen van een spoedwet die nieuwe wettelijke reductiedoelen vastlegt.

Het gewraakte Programma Aanpak Stikstof (PAS) was in 2015 ingediend door toenmalig PvdA-staatssecretaris Sharon Dijksma, nu burgemeester in Utrecht. Zij was bewindspersoon in het kabinet-Rutte II, bestaande uit VVD en PvdA. Het PAS werd meteen juridisch aangevochten, wat uiteindelijk leidde tot het belissende oordeel van de hoogste bestuursrechter dat men er te makkelijk vanuit ging dat papieren maatregelen zouden leiden tot natuurherstel en er daardoor genoeg stikstofruimte zou zijn om vergunningen te verlenen.

Carola Schouten

Op dat moment zat het kabinet-Rutte III al op het pluche, met als landbouwminister Carola Schouten van de ChristenUnie. Zij is nu burgemeester in Rotterdam. Onder haar viel het besluit om geen emissiedoelen maar depositiedoelen te verankeren in de nieuwe Wet stikstofreductie en natuurverbetering: dat betekende dat wettelijk niet gekeken werd naar de daling van de uitstoot, maar naar de daling van de neerslag op natuur. Specifiek ging het om de hoeveelheid ammoniak en stikstofoxiden die vanuit industrie, verkeer en landbouw belanden op de Europees beschermde, zeer voedselarme Natura 2000-gebieden die Nederland heeft.

De wettelijke doelen werden: in 2025 ten minste 40 procent van het totale beschermde natuurareaal onder de Kritische Depositiewaarde (KDW), in 2030 ten minste 50 procent, en in 2035 ten minste 74 procent.

Tumult rond Hoekstra

Toen begin 2022 het kabinet-Rutte IV aantrad, met D66 als coalitiegenoot na de verkiezingsoverwinning door Sigrid Kaag, scherpte het regeerakkoord die doelen verder aan. Afgesproken werd dat het 74 procent-doel niet in 2035 maar in 2030 moest worden gehaald. Bij een andere coalitiegenoot, het CDA, lag dat zwaar op de maag. Groot was het tumult toen CDA-leider Wopke Hoekstra in de zomer van 2022 in een dagblad opperde dat ‘2030’ als eindjaar niet heilig verklaard zou moeten worden. PVV-leider Geert Wilders riep politiek Den Haag terug van het reces voor een plenair debat.

Tijdens dat debat in de Tweede Kamer begon GroenLinks-fractieleider Jesse Klaver zijn betoog met: ‘Er zit een spookrijder in het kabinet. Zijn naam is Wopke Hoekstra.’ Toenmalig PvdA-leider Attje Kuiken merkte op: ‘Met zijn uitspraken biedt Hoekstra de boeren slechts valse hoop. Hij weet best dat verder uitstel geen optie is en ook geen oplossing biedt.’

De dwangsom

Maar uiteindelijk werden de aangescherpte doelen van dit regeerakkoord toch niet wettelijk vastgelegd: de percentages van Schouten bleven overeind. Op basis daarvan verloor de staat begin 2025 een door Greenpeace aangespannen rechtszaak bij de rechtbank van Den Haag. Het KDW-doel voor 2025 was toen al buiten bereik, en de rechter streek over zijn hart. Maar als de Nederlandse staat ook het doel van 2030 mist, dan kan de dan zittende regering een dwangsom van 10 miljoen euro tegemoet zien.

Op het moment van die uitspraak zat het kabinet-Schoof er al, met BBB’er Femke Wiersma als landbouwminister. De regering spande een hoger beroep aan, dat het kabinet-Jetten opvallend genoeg niet heeft ingetrokken.

Doelen onhaalbaar

Waarom niet? Omdat ook het nieuwe stikstofpakket van landbouwminister Jaimi van Essen bij lange na niet de doelen van Carola Schouten haalt. Op basis van zijn belangrijke stikstofbrief van afgelopen juni heeft het Planbureau voor de Leefomgeving de conclusie getrokken dat zelfs met de maatregelen van dit kabinet in 2035 slechts 43 procent van het stikstofgevoelige natuurareaal onder de Kritische Depositiewaarde (KDW) zal komen. Ter herinnering: Schouten eiste 50 procent in 2030 en 74 procent in 2035.

Dat Schoutens doelen tamelijk onhaalbaar zijn geworden, was al duidelijk in Rutte-IV. Het was namelijk in 2022 dat op basis van internationaal ecologisch onderzoek de KDW’s van talrijke habitats naar beneden werden bijgesteld.

Politiek Den Haag negeerde dit, totdat de gevolgen hiervan in 2023 werden vertaald naar de Nederlandse situatie. Toenmalig stikstofminister Christianne van der Wal zat van de ene op de andere dag compleet vast. En het einde was nog niet in zicht. KDW’s worden elke tien jaar tegen het licht gehouden. Al in 2023 waarschuwden Wageningse onderzoekers: ‘De verwachting is dat wanneer de experimenten over tien jaar weer worden geëvalueerd, de KDW’s mogelijk nog lager worden door het cumulatieve effect.’

Dat betekent nog steeds dat het vanaf 2033 wellicht nog moeilijker wordt voor de overheid om de Natura 2000-gebieden zo goed te beschermen dat voldaan wordt aan de Europese natuurwetgeving. Dan kan zelfs de minimale winst die het huidige stikstofpakket boekt als sneeuw voor de zon verdwijnen.

Van 10 naar 14

Minimale winst? In de recente PBL-analyse staat over de ingeschatte opbrengst van Van Essens stikstofpakket: ‘Tegelijk neemt het aantal stikstofgevoelige gebieden waar in 2035 geen overschrijding van de Kritische Depositiewaarde meer voorkomt, slechts beperkt toe van 10 naar 14 (van de 120 gebieden die in de kabinetsbrief staan).’

En: ‘Ook na het uitvoeren van het maatregelenpakket zullen in het overgrote deel van Nederland binnen 25 kilometer delen van stikstofgevoelige Natura 2000-gebieden zijn waar de Kritische Depositiewaarde (weliswaar minder) wordt overschreden.’ Uitleg: de vergunningverlening hanteert een afkapgrens van 25 kilometer voor de berekening van stikstofdeposities.

Kleerscheuren

De conclusie is dat de stikstofdoelen die CDA-leider Hoekstra in de zomer van 2022 niet zonder kleerscheuren kon relativeren, vier jaar later niet eens meer aan de orde zijn. Het kabinet-Jetten pretendeert niet te kunnen voldoen aan het Greenpeace-vonnis. Het hoger beroep tegen Greenpeace heeft als hoofdargument dat het wettelijk doel van Schouten maatschappelijk gezien onbegonnen werk is.

Toch staat PRO, de opvolger van GroenLinks en PvdA, dit keer wel achter de stikstofplannen. De politieke partij wil de de Kamermeerderheid mogelijk maken die Van Essen straks nodig heeft. De fusiepartij accepteert een veel minder ambitieus doel dan ten tijde van Hoekstra’s uitspraak.

Spoedwet

Hoe kan dat? Het kabinet-Schoof besloot dat er alsnog naar meerdere drukfactoren gekeken moet worden. Niet langer moet wettelijk slechts ingezet worden op stikstof. Landbouwminister Wiersma kwam daarvoor met een spoedwet, die de doelen van Schouten zou schrappen. In plaats daarvan zou Wiersma op basis van een algemene maatregel van bestuur (amvb) emissiedoelen vastleggen voor industrie, mobiliteit en landbouw. De Raad van State stuurde deze wet in 2025 terug naar de tekentafel, met als voorname kritiek dat Wiersma de nieuwe doelen niet al in de spoedwet vastlegde maar pas later in een ambv. Dat vond de bestuursrechter te onzeker.

Jaimi van Essen heeft dit doorgezet. Hij heeft diezelfde spoedwet aangepast, op basis van de kritiek van de Raad van State, en nu alsnog naar de Tweede Kamer gestuurd. Een groot verschil is dat hij de reductiedoelen in de wet zelf zet, en niet in een onderliggende ambv. Zijn doelen zij desondanks dezelfde als die van Wiersma. Voor de landbouwsector betekent dat een uitstootreductie van ammoniak van 42 tot 46 procent in 2035 ten opzichte van 2019. Ook voert hij, net als Wiersma wilde, een rekenkundige ondergrens in voor het Aerius-model dat vergunningverleners gebruiken. Dat betekent dat de allerkleinste, gemodelleerde stikstofdeposities niet meer worden meegenomen in de vergunningsbesluiten.

De angst

Het kabinet-Schoof durfde het uiteindelijk niet aan de rekenkundige ondergrens in te voeren, vanuit de angst dat er toch een rechter is die van oordeel is dat dit tegen de Europese natuurwetgeving ingaat. Van Essen neemt die redelijke gok nu wel, tot opluchting van ook de VNG en het IPO. De huidige landbouwminister heeft het juridische en wetenschappelijke uitzoekwerk gebruikt dat door het IPO en onder Wiersma is gedaan.

Daarmee kan alsnog niet de volle vergunningverlening worden losgetrokken. Om dat wel te bereiken, voert Van Essen een zoneringsbeleid in rond de stikstofgevoelige natuurgebieden. In die zones moet verregaand extensief geboerd gaan worden. Criteria zijn niet alleen de stikstofbelasting, maar ook de juiste gewasbescherming, verplichte gewasrotatie en hydrologische ingrepen.

Iets dergelijks wilde ook zijn voorganger Wiersma. Maar waar zij zones van 250 meter wenste, kijkt hij naar zones van 500 tot 1000 meter. Dit vind de partij van Wiersma veel te ver gaan. Maar ook buiten de BBB is dit niet onomstreden. Ook de provincie Utrecht, één van de weinige provincies waar de BBB nooit in het bestuur kwam, wil zones van 250 meter. Het Utrechtse bestuur bestaat uit GroenLinks, VVD, D66, PvdA en CDA.

De provincies

Binnen nauwe voorwaarden wil Van Essen wel aan provincies de ruimte geven om eigen beleid in die zones te voeren. De deadline voor deze gebiedsgerichte, provinciespecifieke beleidsplannen wordt september 2028.

Daarnaast wil hij dat provincies uiterlijk eind volgend jaar voor elk beschermd natuurgebied een additionaliteitsplan op papier hebben, op basis van ecologisch onderzoek. Die plannen moeten op ecologische en juridische wijze aantonen dat de instandhoudingsdoelstelling binnen bereik komt en dat er dus structureel weer vergunningen verleend kunnen worden.

Op basis hiervan kan de vergunningverlening stap voor stap losgetrokken worden. Dat wordt dus een jarenlang, gestaag proces.

De landsadvocaat schreef afgelopen september al in diens opinie over het beleid van Van Essen: ‘Uit het bovenstaande volgt dat het lostrekken van de vergunningverlening een kwestie is van gebied voor gebied.’

Lieftinghsbroek

In theorie kan het zo zijn dat een beschermd natuurgebied nog steeds niet onder de Kritische Depositiewaarde (KDW) zit, maar dat op basis van andere ecologische argumenten wordt bewezen dat het goed gaat met deze specifieke habitat. Dat dit mogelijk is, is geen hersenspinsel: eerder is dit gelukt bij het kleine natuurgebied Lieftinghsbroek in Groningen. De provincie won afgelopen april een rechtszaak die Milieudefensie was begonnen.

Dit alles vraagt wel het nodige van provincies. ‘Het kabinet legt een forse opgave bij de provincies neer’, reageerde het Interprovinciaal Overleg (IPO). ‘Om die verantwoordelijkheid [op ons] te nemen, moeten de regels wel werken in de praktijk, moet het geld er zijn en voldoende capaciteit (…).’

Utrecht twijfelt

Opvallend is dat juist ook de provincie Utrecht twijfels blijft houden bij sommige plannen van Van Essen. Hij wil een grondgebondenheidsnorm invoeren van 2,6 melkkoe per hectare, oftewel 2,6 grootvee-eenheid (GVE). Dat is één van de elementen waarover Utrecht struikelt, net zoals uitgerekend ook de meer rechtse partijen in de Tweede Kamer, zoals ook BBB. ‘We willen dat er meer ruimte komt voor een gebiedsgerichte aanpak, waarbij we goed kunnen kijken naar wat in een gebied nodig en mogelijk is.’

Tot slot ziet het huidige kabinet het als een zwaarwegend argument dat de nu voorliggende stikstofplannen het maximaal haalbare zijn. De KDW-doelen die Carola Schouten ooit vastlegde, zijn simpelweg niet te bereiken.

Het grenst aan

In een toelichting bij de nieuwe spoedwet, die de doelen van Schouten schrapt, staat als argumentatie: ‘De belangrijkste reden is dat de regering de huidige omgevingswaarden in de Omgevingswet en het bijbehorende tijdspad niet haalbaar en daarmee onwenselijk acht.’ Dat staat in het nader rapport bij het eerste negatieve advies van de Raad van State.

Evenals: ‘Volgens het PBL is het uitvoeren van dit pakket al een opgave van historische omvang. Het vraagt om een inspanning die grenst aan wat er tot 2035 uitvoerbaar is. Meer dan dat kan van het kabinet niet worden gevraagd.’

Vet op de botten

Want wat vraagt dit van de boeren? Een nieuw sociaal-economisch rapport van Wageningen University & Research stelt dat het huidige stikstoffonds met 20 miljard euro goed is voor ongeveer 60 procent van de investeringen die boeren moeten doen. Dan nog concluderen de onderzoekers over de agrariërs die zullen overleven: ‘Het zullen de grotere bedrijven zijn, met veelal meer ‘vet op de botten’, die in staat zullen zijn om een verdienmodel op basis van landbouwproductie en daarmee ontwikkelperspectief te behouden.’ (…) ‘Dit treft waarschijnlijk relatief meer kleine en extensieve bedrijven.’

Overigens, na 2035 zullen de stikstofsubsidies voor agrariërs verdwijnen, staat in een bijlage bij de Kamerbrief van dinsdag. ‘Tot de inwerkingtreding van regels (uiterlijk 2035) is bedrijfsaanpassing aan de regels vrijwillig en dus subsidiabel.’ Het doel is dat vanaf dat jaar de bedrijfsspecifieke emissienormen verplicht zijn, wat een einde maakt aan de financiële steun.