Er bestaat een groot draagvlak voor het invoeren van een rekenkundige ondergrens voor het modelleren van stikstofdeposities. Zowel in de Tweede als Eerste Kamer heeft dit steun van een meerderheid. In september 2023 werd een motie van NSC, BBB en PVV, die hiertoe opriep, aangenomen met 102 stemmen voor.
Hoe zit het nou met die rekenkundige ondergrens?
Een uitleg na het waarschuwende advies van de Raad van State.
Maar ook de decentrale overheden willen een rekenkundige ondergrens bij het gebruik van het rekenmodel Aerius. De huidige drempelwaarde ligt sinds 2019 op 0,005 mol per hectare per jaar, oftewel 0,07 gram ammoniak. Deze minimale ondergrens is zes jaar geleden alleen maar ingevoerd om computertechnische redenen.
Enorme verlichting
Al sinds eind 2023 pleit het Interprovinciaal overleg (IPO) voor een hogere ondergrens. Daarnaast schreef de Vereniging van Nederlands Gemeenten (VNG) in maart: ‘Een kleine verhoging van de drempelwaarde (...) kan al een enorme verlichting opleveren voor de gemeentelijke uitvoering doordat veel bouwprojecten met kleine emissies hierdoor geen natuurvergunning meer nodig hebben.’
Een kleine verhoging kan al een enorme verlichting opleveren
VNG
Niet nieuw
Ook Chris Backes, hoogleraar Omgevingsrecht aan de Universiteit Utrecht en als jurist een stikstofexpert, schreef in 2021: ‘Voor plannen en projecten die leiden tot slechts een zeer kleine toename van de depositie zou een drempelwaarde moeten worden geïntroduceerd.’
Kortgeleden liet hij opnieuw weten: ‘De redenering dat het gebruik van Aerius en de daaraan ten grondslag liggende rekenmodellen tot aan de ‘rekengrens’ van 0,005 mol/ha/jaar niet geschikt is om te dienen als grondslag voor de beoordeling of een bepaalde emissie een mogelijk significant effect heeft op een Natura 2000-gebied lijkt mij plausibel en juist. Deze redenering is niet nieuw.’
Onmeetbaar
Het belangrijkste argument om de rekenkundige ondergrens in te voeren, is dat het rekenmodel Aerius bij het modelleren van een uiterst kleine hoeveelheid stikstofdepositie intrinsiek te veel onzekerheid kent. Metingen lossen dat niet op, want de berekende hoeveelheden zijn onmeetbaar klein. Dat is de reden dat natuurwetenschappelijk geen causaal verband valt te leggen tussen bijvoorbeeld de emissie van een melkveehouder en een gemodelleerde, zeer kleine neerslag op een hectare natuur.
Afkapgrens
Op een vergelijkbaar punt verloor actiegroep MOB in 2023 een rechtszaak tegen de staat, die draaide om de verlenging van de A15 in Gelderland. Al sinds 2021 werd namelijk bij stikstofmodelleringen gerekend met een afkapgrens van 25 kilometer, omdat onderzoekers beweerden dat op een nog grotere afstand de stikstofdeposities niet meer met zekerheid herleidbaar waren tot de emissies van een individueel project, zoals hier de verbouw van een snelweg.
Elk rekenmodel heeft een grens
Raad van State
‘Elk rekenmodel heeft een grens waarbuiten het geen wetenschappelijke betrouwbare uitspraken meer kan doen’, meldde de Raad van State toen. ‘Dat wil zeggen dat daarbuiten te onzeker is of de berekening nog overeenkomt met de werkelijkheid.’
14 gram
Eén getuige-expert destijds was Arthur Petersen, hoogleraar aan University College London (UCL) en vroeger werkzaam bij het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL). Het is op basis van zijn argumentatie dat het huidige kabinet nu ook een rekenkundige ondergrens wil voor de hoeveelheid stikstofdepositie. Het probleem lijkt ditmaal te zijn dat er minder wetenschappelijke consensus is over die precieze ondergrens dan over de precieze afkapgrens. Petersen zelf stelt voor om 1 mol per hectare per jaar te hanteren, wat neerkomt op ongeveer 14 gram ammoniak.
Zelfs na veel onderzoek, door onder meer het RIVM en onderzoeksinstituut TNO, ontstond er onder wetenschappers nooit een overeenstemming over wat de juiste ondergrens kan zijn. Wel is het zo dat niemand betwist dat de huidige drempelwaarde van 0,005 mol geen wetenschappelijke basis heeft.
Voorzorgsbeginsel
Dat gebrek aan consensus is zo belangrijk vanwege het voorzorgsbeginsel in de Europese Habitatrichtlijn, het beruchte artikel 6: hierin staat dat een overheid moet kunnen uitsluiten dat ‘een project significante gevolgen voor het desbetreffende Natura 2000-gebied heeft’, zoals de Raad van State deze week schrijft in zijn nieuwe advies aan landbouwminister Wiersma over de juridische houdbaarheid van een rekenkundige ondergrens.
Het verschil met de uitspraak van de Raad van State in 2023 over de afkapgrens van 25 kilometer is dat de bestuursrechter toen oordeelde dat wetenschappers kristalhelder hadden dat het ‘het toepassingsbereik’ van Aerius niet verder reikte dan die afstand. Diezelfde helderheid is er niet bij het toepassingsbereik van het modelleren van een hoeveelheid depositie met Aerius.
Huiver
Dat verklaart de huiver van de Raad van State, leesbaar in het advies aan landbouwminister Femke Wiersma. Daarin staat dat het altijd mogelijk zal blijven dat een rechter haar terugfluit: ‘Uiteindelijk zal het aan de nationale en Europese rechter zijn om een oordeel te geven over de vraag of een rekenkundige ondergrens van 1 mol/ha/jaar (…) juridisch houdbaar is.’
Uiteindelijk zal het aan de nationale en Europese rechter zijn om een oordeel te geven
Raad van State
In een reactie op dit oordeel van de Raad van State laat hoogleraar Petersen weten dat die onzekerheid er ook was bij de invoering van de afkapgrens. ‘Aan ieder besluit zit een juridisch risico. Dit gold ook bij de invoering van de afstandsgrens van 25 kilometer, waarbij vergelijkbare verschillen van opvatting speelden in de wetenschap.’
Zelf ziet hij veel overeenkomsten tussen de afkapgrens en de ondergrens. ‘Wanneer je bij gebruik van een model wordt geconfronteerd met schijnzekerheid, dan moet je concluderen dat je model niet geldig is en dat je het niet mag gebruiken. Deze redenering werkt volledig analoog voor zowel de afstandsgrens van 25 kilometer als de rekenkundige ondergrens van 1 mol/ha/jaar.’
Duitsland
Chris Backes echter stelt dat de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) al in meerdere uitspraken heeft laten weten dat het deze redenering niet volgt. In Duitsland heeft een rechter een tegengestelde uitspraak gedaan, maar dat lijkt in Nederland niks te veranderen. ‘Dat de Duitse rechter dit anders ziet is bekend bij de ABRvS, maar heeft niet geleid tot een wijziging van de opvatting.’
Dat de Duitse rechter dit anders ziet is bekend bij de Afdeling Bestuursrechtspraak
Chris Backes
Om die reden lijkt de veiligste weg voor het kabinet de rekenkundige ondergrens pas in te voeren als er een structurele daling van de stikstofemissies is ingezet. Dat die twee verbonden zijn, weet minister Wiersma zelf ook. Als Friese gedeputeerde zei ze eind 2023 tegen Binnenlands Bestuur: ‘Uiteindelijk moet je de stikstofdepositie die je niet toerekent aan een individueel project wel borgen met een generieke reductie van stikstofemissies.’
Daling
Volgens cijfers van het RIVM dalen de ammoniakemissies de laatste jaren weer, na een eerdere stagnatie. Het Planbureau voor de Leefomgeving modelleerde eind vorig jaar dat de ammoniakemissies tussen 2022 en 2030 met 19 procent afnemen.
Maar de crux wordt het nieuwe emissiebeleid dat Wiersma wil invoeren. Voor de zomer stuurt zij naar de Tweede Kamer haar plan voor het schrappen van de depositiedoelen die nu in de stikstofwet staan, in 2023 ingevuld door Carola Schouten als landbouwminister. Die depositiedoelen maken plaats voor emissiedoelen. Daarna moet zij in het najaar duidelijk hebben hoe haar nieuwe systematiek van doelsturing eruit ziet, waarbij boeren individuele emissieplafonds krijgen opgelegd die ze op eigen inzicht moeten halen.
Landsadvocaat
Dat beleid moet dan wel ‘geborgd’ worden, liet de landsadvocaat van de regering, het advocatenbureau Pels Rijcken, recent weten aan het kabinet. ‘Een in de rechtspraak geaccepteerde manier van borging is in ieder geval om het maatregelenpakket vast te leggen in een duidelijk omlijnd programma dat voorziet in concrete tussendoelen met voldoende monitoring’, schreef de landsadvocaat, ‘waarbij is voorzien in bijsturing met vooraf vastgelegde, doorgerekende en afdwingbare maatregelen indien dat nodig blijkt.’
Reacties: 3
U moet ingelogd zijn om een reactie te kunnen plaatsen.
De Raad van State verklaarde op 29 mei 2019 de drempelwaarde in het PAS met terugwerkende kracht ongeldig omdat de overheid niet kon aantonen dat stikstofdeposities onder deze drempelwaarde opgeteld geen significante gevolgen kunnen hebben voor Natura 2000 gebieden. Dat bij het bepalen van de gevolgen van stikstofdeposities onder een drempelwaarde deze stikstofdeposities moeten worden opgeteld, blijkt volgens de Raad van State uit het antwoord van het Europese Hof van Justitie (hierna: Het Hof) op prejudiciële vragen.
Dat uit het antwoord van Het Hof blijkt dat stikstofdeposities die een drempelwaarde niet overschrijden moeten worden opgeteld, is echter zeer discutabel.
Het antwoord van Het Hof op de vraag van de Raad van State of het is toegestaan dat projecten zijn uitgezonderd van vergunningplicht als die stikstofdepositie veroorzaken die een drempel‑ of grenswaarde niet overschrijdt luidt:
“Er mag geen redelijke wetenschappelijke twijfel bestaan dat die plannen of projecten geen schadelijke gevolgen hebben voor de natuurlijke kenmerken van de betrokken gebieden”.
Het antwoord van Hof zegt niets over het moeten optellen van stikstofdeposities die een drempelwaarde niet overschrijden. Uit het antwoord van het Hof valt dus niet te maken:
“Er mag geen redelijke wetenschappelijke twijfel bestaan dat die plannen of projecten opgeteld geen schadelijke gevolgen hebben voor de natuurlijke kenmerken van de betrokken gebieden”.
Bovendien blijkt uit artikel 6 lid 3 van de Habitatrichtlijn niet dat stikstofdeposities die een drempelwaarde niet overschrijden, moeten worden opgeteld. Integendeel. In artikel 6 lid 3 van de Habitatrichtlijn staat samengevat:
“Voor een plan of project dat – afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten – significante gevolgen kan hebben voor de natuurlijke kenmerken van een Natura 2000 gebied, moet een Passende Beoordeling worden gemaakt”.
Artikel 6 lid 3 van de Habitatrichtlijn heeft het dus ondubbelzinnig over de beoordeling van afzonderlijke projecten. Uit artikel 6 lid 3 van de Habitatrichtlijn valt dus niet te maken:
“Voor een plan of project dat - opgeteld met de achtergronddepositie en stikstofdeposities van toekomstige plannen of projecten die een drempelwaarde niet overschrijden - een stikstofdepositie veroorzaakt die hoger is dan de kritische depositiewaarde, moet een Passende Beoordeling worden gemaakt”.
Deze laatste uitleg is echter de uitleg die de Raad van State toepast in o.a. de PAS-uitspraak, de uitspraken van 18 december 2024 over intern salderen en in haar advies over een hogere drempelwaarde of rekenkundige ondergrens.
Een uitleg die op geen enkele wijze terug is te vinden in de wet. En daarnaast absurd is. Want door te stellen dat toekomstige stikstofdeposities die een drempelwaarde niet overschrijden moeten worden opgeteld met een door een bedrijf veroorzaakte stikstofdepositie, stelt de Raad van State dat de overheid in de toekomst kan kijken.
Een uitleg die bovendien voorbij gaat aan het feit dat een de hoogte van een drempelwaarde voor stikstofdepositie geen enkele relatie heeft met stikstofdepositie op Natura 2000 gebieden: in Duitsland is ondanks een meer dan 4.000 keer hogere drempelwaarde de stikstofdepositie op Natura 2000 gebieden sneller gedaald dan in Nederland. Zie pagina 39 van het RIVM rapport "Monitor stikstofdepositie in Natura 2000-gebieden 2024".
Niet werkbare wetgeving moet gewoon (opnieuw) op de schop en/of worden gewijzigd; dat heet voortschrijdend inzicht. Dat geldt o.a. voor de drempelwaarde voor stikstof (nu 0,0046 mol) en de aanwijziging van 'de postzegeltjes' binnen de Natura 2000-gebieden. Verhoging van de drempelwaarde naar minimaal 1 mol blijkt op korte termijn zéér urgent om ons land weer in beweging te krijgen. Het overgrote deel van de experts zien in een de drempelwaarde van 1 mol (Duitsland 20 mol) geen enkel probleem. Waar hogere drempelwaarden zijn of worden verwacht kunnen vervolgens ter plaatse metingen worden verricht en extra maatregelen worden genomen via innovatie. Het is ook mogelijk om afhankelijk van een gebiedstype verschillende drempelwaarden te hanteren. Het punt is dat er onvoldoende creatief met schadelijke effecten van stikstofdeposities wordt omgegaan.
Stikstofdeposities vinden bovendien niet alleen plaats in boerenbedrijven maar ook via de fauna zelf (vogels, ganzen, wilde paarden, paardensport, grazers, wolven etc.) het verkeer en de industriële bedrijven. Ook het klimaat heeft invloed op de minder goede staat van de natuur in bepaalde (natuur)gebieden.
https://indepen.eu/zo-achterhaald-is-het-stikstofmodel-van-het-rivm/