Gij zult (niet) vergaderen

Ambtenaren vergaderen zich helemaal suf. Het lijkt haast een natuurfenomeen. Volgens Boris Gooskens en Berend Mutsaers is die vergadercultuur exemplarisch voor een bredere beweging bij overheden. Goedbedoelde bureaucratie ondermijnt stap voor stap de daadkracht. In hun essay geven ze verklaringen en betogen ze dat het herstellen van balans vooral een leiderschapsvraagstuk is.

Essay

Enkele jaren geleden zaten wij bij een klant aan tafel voor een bezuinigingsvraag. We concludeerden dat we verder moesten praten en we trokken onze agenda’s. Ondanks dat de vraag voor haar veel prioriteit had, konden we pas over drie weken een moment vinden. Haar agenda was dag na dag volledig gevuld met periodieke overleggen en bila’s. Later ontdekten wij dat deze klant geen uitzondering is. Iedereen vergadert zich helemaal suf.

Vergaderen lijkt een natuurfenomeen: het gebeurt ons. In coronatijd werd dat pijnlijk zichtbaar in overleggen waar de helft van de aanwezigen zonder camera inlogde en aan het einde van het overleg zonder bijdrage weer uitlogde. Waarom zou je dat doen? Een verklaring is dat in veel organisaties onduidelijk is wat waar besloten wordt, waardoor iedereen overal bij wil zijn. Een andere verklaring is doorgeslagen plichtsbesef, waardoor medewerkers niet de ruimte voelen om hun eigen prioriteiten te stellen. De vergadercultuur is exemplarisch voor een bredere beweging die wij zien bij overheden. Goedbedoelde bureaucratie ondermijnt stap voor stap de daadkracht. In dit essay betogen wij dat het herstellen van balans vooral een leiderschapsvraagstuk is.

Bureaucratie heeft – ondanks de negatieve connotatie – ook een waarde. Dankzij de bureaucratie stemmen afdelingen interventies op elkaar af, wordt informatie gedeeld en wordt voorkomen dat medewerkers in de oplossing schieten zonder het onderliggende probleem op te lossen. In veel kleine gemeenten is deze doorgeslagen can-do mentaliteit een groter knelpunt dan de wildgroei aan vergaderingen en procedures. Een bepaalde ondergrens van bureaucratie is heel helpend om prioriteiten te stellen, richting te geven en fouten te voorkomen.

René ten Bos, voormalig Denker des Vaderlands, beschrijft in het scherpzinnige boek Bureaucratie is een inktvis hoe bureaucratie een diepgeworteld verlangen naar orde voedt. Het probleem is dat bureaucratie de neiging heeft om z’n tentakels uit te slaan en groter te worden dan beoogt. Elke overheidsmanager kent immers voorbeelden van goedbedoelde overleggen of procedures die hun doel voorbij zijn geschoten. Dit inzicht is niet nieuw. De Britse historicus Cyril Northcote Parkinson beschreef in de jaren vijftig patronen die vandaag nog steeds herkenbaar zijn. Zijn bekendste wet – ‘Work expands to fill the time available for its completion’ – laat zien dat werkzaamheden uitzetten tot precies de tijd die ervoor staat. Medewerkers vullen de tijd met overleg, detailwerk, herformuleren en extra controles, waardoor het werk precies zo lang duurt als de deadline toelaat. Parkinson observeerde daarnaast binnen Britse ministeries hoe bureaucratie bijna autonoom groeit: ‘One new official makes work for at least seven others.’ Niet omdat de werkdruk stijgt, maar omdat nieuwe functies nieuw overleg, nieuwe afstemming en nieuwe rapportages creëren.

Kampioenselftal

In ons favoriete studieboek omschrijft Henry Mintzberg hoe natuurlijke groei van een organisatie leidt tot bureaucratisering. Zoals de frisheid na een aantal jaar uit een kampioenselftal kan verdwijnen, is het lastig om de dynamiek van een wendbare organisatie (door Mintzberg omschreven als een ‘adhocratie’) te behouden: ‘er werken op de adhocratie allerlei krachten in die ertoe leiden dat de organisatie met het ouder worden ook bureaucratischer wordt.’ Mintzberg waarschuwt dat dit het innovatieve potentieel van de organisatie kan vernietigen.

Max Weber schetste meer dan honderd jaar geleden een vergelijkbaar fatalistisch beeld. Hij zag de groei van bureaucratie als onvermijdelijk en efficiënt, maar waarschuwde dat zij de mens kan opsluiten in een ‘ijzeren kooi’ van regels en rationaliteit. Dichter bij huis en recenter beschrijft de Nederlandse School voor Openbaar Bestuur met de ‘wet van de toenemende beleidsaccumulatie’ hoe beleid na verloop van tijd complexer wordt door het toevoegen van regels en uitzonderingen, wat leidt tot een afname van effectiviteit en een groeiende kloof tussen beleid en uitvoering, in plaats van betere resultaten. Het is de neiging om zwak of minder effectief beleid te ‘repareren’ met meer beleid, waardoor er een opeenstapeling ontstaat, ook wel ‘beleidsstapeling’ genoemd.

Een van de verklaringen voor de groei van moderne bureaucratie is dat rechtmatigheid steeds vaker de boventoon lijkt te voeren in de klassieke balans tussen de publieke waarden doelmatigheid, doeltreffendheid en rechtmatigheid. Dit wordt zichtbaar in de ontembare groei van stafafdelingen. Het Financieele Dagblad (FD) berichtte in juli 2024 dat het overheadpercentage binnen de Rijksoverheid was gegroeid tot ruim 50 procent. De bureaucratie binnen de ministeries is dus zodanig gegroeid dat de helft van de ambtenaren bezig is met controle en ondersteuning van de andere helft. Bij andere overheidsorganisaties zijn de overheadcijfers lager dan binnen het rijk, maar ook daar zien wij een vergelijkbare beweging. Vertrekkend regeringscommissaris Arre Zuurmond verwijst in het FD naar de veelheid aan stafafdelingen die met hun audits en inspecties zoveel werk veroorzaken dat het echte werk eronder lijdt.

‘Uitvoerende professionals raken volledig gebureaucratiseerd en kunnen niet datgene doen wat nodig is’, aldus Zuurmond in de krant. Een andere verklaring voor de groei van moderne bureaucratie is de stapeling van sturingslijnen. Ondanks een recordwinst kondigde ASML begin dit jaar een ingrijpende reorganisatie aan. Drieduizend leidinggevende functies verdwijnen, van de in totaal 4.500 leidinggevenden die betrokken zijn bij het bouwen van de chipmachines. De aansturing van het bedrijf was te ingewikkeld geworden. ‘Leidinggevenden sturen je allemaal een verschillende kant op’, meent de topman. ‘Als we daarmee stoppen, is er meer ruimte om daadwerkelijk dingen te maken. Het slechtste wat een bedrijf op dit punt kan doen, is ontkennen dat er een probleem is.’

Jaloerse blik

Wij hebben de afgelopen maanden diverse overheidsmanagers gesproken die met een jaloerse blik kijken naar de daadkracht en eerlijkheid van ASML. Ook binnen veel grote overheidsorganisaties is de aansturing te complex geworden. Zie bijvoorbeeld de recente aankondiging van de gemeente Amsterdam dat het tijd is voor ‘groot onderhoud’. Daarbij is het belangrijk om op te merken dat dit essay geen aanklacht is naar de efficiëntie van individuele medewerkers. Ondanks de gangbare stereotyperingen zien wij dat veel ambtenaren keihard werken. Als gevolg van de bureaucratie is het opgetelde resultaat van al die inspanningen echter bedroevend. Wij gebruiken daarbij vaak de metafoor van touwtrekken: wanneer medewerkers tegenstrijdige opdrachten krijgen of onvoldoende zicht hebben op elkaars werkzaamheden, kan iedereen nog zo z’n best doen: beweging is er niet.

Een derde verklaring voor de groei van moderne bureaucratie is het gebrek aan inzicht in de formatie en werkvoorraad. Bij veel overheden is het een terugkerend ritueel: discussies over formatie, bezetting en inhuur die eindigen met de gekmakende conclusie dat de cijfers ‘niet helemaal kloppen’. Er is onduidelijkheid over begrippen, de koppeling tussen de financiële en personele administratie ontbreekt, mutaties worden te laat verwerkt en interne uren worden niet doorbelast. Ook het eigenaarschap is verdeeld tussen HR, Financiën en de lijn, waardoor niemand zich verantwoordelijk voelt voor het geheel. Er zit bovendien een kramp op het gesprek over capaciteit, want managers voelen zich ‘betrapt’ als ze niet goed weten wat hun medewerkers doen. Medewerkers zijn op hun beurt bang dat ze uren moeten gaan schrijven. Het gebrek aan sturing leidt tot een vicieuze cirkel van organische groei, reparaties en nog meer onduidelijkheid.

Bureaucratie is geen vijand die je kunt verslaan, maar een kracht die begrensd moet worden. Zonder bureaucratie ontstaat willekeur, zonder daadkracht stilstand. Zoals Weber al zag, is de ‘ijzeren kooi’ niet het gevolg van slechte bedoelingen, maar van goed georganiseerde rationaliteit zonder tegenwicht. De kunst is te sturen op de balans en bureaucratische reflexen bespreekbaar te maken. Het vraagt om interventies op verschillende niveaus.

Agenda kiezen

Om te beginnen moet de vergadercultuur worden doorbroken. Dat vraagt om consequente sturing. Maak duidelijke afspraken over de voorbereiding, frequentie en samenstelling van overleggen. Stel eisen aan omvang en inhoud van stukken. En wees duidelijk over de strategische prioriteiten, zodat medewerkers kaders hebben om keuzes te maken in hun agenda. Verslaglegging van vergaderingen via kunstmatige intelligentie en informatie-uitwisseling via digitale platformen kunnen hulpmiddelen zijn om bureaucratie te verminderen zonder de verbinding te verliezen.

Daarnaast moeten conflict en begrenzing worden genormaliseerd. In veel overheidsorganisaties zien we voorbeelden van doorgeslagen autonomie waarin medewerkers hun eigen prioriteiten bepalen. Zelfsturing en professionele autonomie worden soms verward met afwezigheid van leiderschap, maar ruimte zonder kaders is leegte. Te veel managers durven niet te kiezen, sturen en begrenzen. Spanning en conflict moeten onderdeel zijn van het werk, want bureaucratie groeit waar dat wordt vermeden.

Verder begint gedragsverandering aan de top. Geef als directie het goede voorbeeld en reflecteer kritisch op je eigen routines. Daag leidinggevenden uit om overleggen binnen hun afdeling te schrappen. Denk na welk mandaat lager in de organisatie kan worden belegd of welke regels los gelaten kunnen worden. Stimuleer medewerkers om hun ongemak over zinloze overleggen of overbodige procedures bespreekbaar te maken. Dat vraagt om een context van psychologische veiligheid waarin mensen zich vrij voelen om te zeggen wat zij zien.

Ook structuur moet een randvoorwaarde zijn. Van managers die leiding moeten geven aan zestig medewerkers kan niet worden verwacht dat ze daadwerkelijk sturen. Er moet iemand zijn die weet wat je doet. Durf sturingslagen te schrappen, breng de spanwijdte terug tot redelijke proporties en benoem per thema een duidelijke eigenaar. Diffuus eigenaarschap is de motor van bureaucratie.

‘Wij hebben het druk’

Daarnaast moet er worden gestreefd naar radicale transparantie. Zonder inzicht in werkvoorraad en formatie blijft elke discussie normatief (‘wij hebben het druk’) in plaats van feitelijk. Zichtbaarheid dwingt tot prioriteren. Onzichtbaarheid leidt tot groei. Breng het formatiebeheer op orde. Maak per team de werkvoorraad en prioriteiten inzichtelijk en leg heldere bestuurlijke keuzes voor.

Zolang rechtmatigheid impliciet boven doelmatigheid en doeltreffendheid staat, wint controle het altijd van daadkracht. Geen enkele ambtenaar wordt afgerekend op een overbodig overleg, maar wel op een gemiste afstemming. Pas door consequent vast te houden aan de beschreven interventies wordt dit patroon doorbroken. Maak eenvoud onderdeel van professionele trots.

De oplossingen die in dit essay worden voorgesteld zijn in de basis niet ingewikkeld, maar vragen om vasthoudendheid en voorbeeldgedrag. Durf te sturen, want medewerkers gaan dit niet vanzelf doen.