‘De polder werkt, maar dat is nog niet genoeg’

Iddo van der Giessen: ‘In ons onderzoek kwam de rol van gebiedsregisseur als heel belangrijk naar voren. Dat betekent dat de provincie een integrale blik heeft op de verschillende gebieden en regio's. Die rol pakt de provincie ook goed. Ze zit als middenbestuur natuurlijk tussen rijk en gemeenten en waterschappen in, waarvan de laatsten kleinere deelgebieden bestrijken. 

Die rol van gebiedsregisseur betekent vooral dat de provincie een integrale visie formuleert en keuzes maakt wanneer ruimtelijke belangen botsen. Het Bestuursakkoord Water uit 2011 benoemt die rol van gebiedsregisseur, en ook vanuit de Omgevingswet wordt ze genoemd.

Een provincie heeft in het waterbeheer relatief beperkte wettelijke taken. Maar de fysieke ruimte is schaars en zowel de wateropgaven als de belangen van wonen, economie en energie vragen ruimte. Dan is een gebiedsregisseur belangrijk. Onze boodschap is dat alle vier provincies er vrij goed in zijn om verschillende partijen bij elkaar te brengen en samenwerkingen te coördineren. Maar van een regisseur mag je ook verwachten dat ze stuurt op resultaten, en keuzes maakt. Een regisseur bepaalt de richting waar het naartoe gaat.

Alle provincies die wij onderzochten, actualiseren nu hun omgevingsbeleid: de visie, het programma en de verordening worden herzien. Daarin worden al meer en meer keuzes gemaakt. Bijvoorbeeld in het omgevingsbeleid en het Regionaal Waterprogramma. Een hard instrument van een provincie is de instructieregel. Dat is een regel in de omgevingsverordening. We zien bijvoorbeeld dat Noord-Holland, Utrecht en Zuid-Holland in wisselende mate instructieregels hebben. In Utrecht wordt buitendijks bouwen verboden. Zuid-Holland en Noord-Holland hebben instructieregels voor klimaatadaptief bouwen en beschermen daarmee het water- en bodemsysteem.

Het is aan de provincies  in welke mate zij waterbelangen prioriteren. Wij zeggen vooral: leg die waterbelangen duidelijk op tafel. Dat gebeurt én in gebiedssamenwerkingen en concrete casussen, én op strategisch niveau. Dat zijn politiek-bestuurlijke keuzes, omdat niet alles samengaat. Het combineren van recreatie en natuur lukt vrij goed. Maar als het gaat om het veiligstellen van de drinkwatervoorziening, of als in veenweidegebieden het grondwaterpeil moet worden aangepast om veenoxidatie tegen te gaan, dan moeten er harde keuzes gemaakt worden.

Eén van onze aanbevelingen is daarom: breng voor Provinciale Staten nu technisch neutraal in beeld welke beleidsopties er voorliggen. Dat is zeker ook nodig met oog op de provinciale statenverkiezingen van maart 2027. Als die opties in beeld zijn, kunnen politieke partijen daar een gesprek over voeren. Maak het dus maar inzichtelijk. Want belangen kunnen conflicteren, ze kunnen pijn gaan doen, en er moet gekozen worden. Dat is een politieke afweging.

Ook wateropgaven kunnen botsen met elkaar. Als bijvoorbeeld de grondwaterstand in een veenweidegebied omhoog gaat, groeit de watervraag. Dat botst met de behoefte aan water op andere plekken. Het kan ook zijn dat er door het hogere peil meer nutriëntenuitspoeling plaats vindt, en er dus meer stikstof en fosfor in het grond- en oppervlaktewater terecht komen. Dan pak je het ene probleem aan, maar levert dat een nieuw probleem op. Daar moet dus afgewogen worden: wat zijn de gevolgen? Nu zien we vooral dat die keuzes nog niet gemaakt worden.’

‘Ja, ze onderkennen de noodzaak daarvan. Wel moet gezegd worden dat het maken van keuzes niet alleen aan de provincie is. Als het bijvoorbeeld gaat om zoetwaterbeschikbaarheid, moet ook het rijk belangrijke keuzes maken. Maar er zijn stappen die een provincie zelf kan zetten. Met het omgevingsbeleid en het Regionaal Waterprogramma kan de provincie prioriteiten stellen. De eerste stap is gezet. We zien dat de provincies de belangen goed in beeld brengen. Daar hebben ze allerlei tools voor: Noord-Holland heeft een Signaalkaart Klimaatadaptatie, Flevoland werkt aan een afwegingsmechanisme voor ruimtelijke keuzes, Utrecht heeft een Geschiktheidskaart voor Woon- en Werklocaties, en Zuid-Holland heeft een Onderlegger Water en Bodem Sturend. Die instrumenten helpen om niet alleen op het provinciehuis het gesprek te voeren, maar ook met gemeenten, waterschappen en projectontwikkelaars.’

‘In zowel de Gnephoek als de woningbouwlocatie Almere Pampus is het uitgangspunt van ‘niet-afwentelen’ belangrijk, in relatie tot het principe ‘water en bodem sturend’. Niet-afwentelen betekent vooral dat je de gevolgen van, in dit geval, woningbouw niet afwentelt op óf andere gebieden, óf van privaat op publiek, óf op toekomstige generaties. Op deze woningbouwlocaties betekent dit principe vooral dat ze ingericht worden met het water- en bodemsysteem als uitgangspunt. Op basis van de kwaliteiten van de water- en bodemsystemen kan gezegd worden dat het ene deel geschikter is voor woningbouw, terwijl een ander deel geschikt is om er waterberging te realiseren. 

Hier zien we ook hoe belangrijk het is dat vroegtijdig de juiste partijen aan tafel zitten, in dit geval met name het waterschap. Als je eerst een woningbouwplan maakt en aan het eind pas kijkt hoe het watersysteem moet worden ingericht, moet je vaak complexe en dure ingrepen doen om te zorgen dat je voldoende bent voorbereid op extreme regenval of droogte.

In het geval van de Gnephoek heeft de provincie als voorwaarde gesteld dat het waterschap direct betrokken is. Hier zie je hoe je als provincie kunt sturen. En dat is toch wel een refrein in dit onderzoek: zorg dat je de waterbelangen gelijk in beeld hebt. Ook speelt hier het onderscheid tussen locatiekeuze en locatieinrichting. Als je eerst een locatie kiest en pas later nadenkt over het watersysteem, heb je veel minder mogelijkheden dan als je bij de locatiekeuze direct al rekening hebt gehouden met de waterbelangen. Dat zit weer op het vroegtijdige.’

‘Uit die casus blijkt hoe belangrijk het is dat partijen simpelweg aan tafel zitten en elkaars belangen kennen. Het drinkwatersysteem daar is er op ingericht dat het water afkomstig is uit Overijssel. Op de korte termijn zijn die bronnen niet genoeg, en Overijssel kan niet extra leveren, aangezien zij zelf ook kampt met tekorten. We zien in deze casus hoe goed het is dat deze partijen aan tafel zitten, samen met het waterschap en het drinkwaterbedrijf. Dan komt het gesprek op gang, leren de partijen elkaars rol kennen, waar ze aan hechten en, heel belangrijk, wat hun mogelijkheden en onmogelijkheden zijn. Dat laatste is ook zo'n refrein dat je in die casussen ziet. In eerste instantie spraken deze partijen niet met elkaar. En dan kom je er sowieso niet uit.’

‘Op basis van de acht casussen zijn we tot vier dilemma's, of paradoxen, in de rolkeuze van de provincie gekomen. Die vier beschrijven wat van een provincie gevraagd wordt. Want vaak moet de provincie balanceren tussen uitersten, en dat op verschillende momenten in de samenwerking. De eerste paradox is: ‘sturen en loslaten’. Wil je dat een samenwerking goed werkt, dan is ruimte nodig om met elkaar mee te bewegen. Maar een provincie moet niet haar bestuurlijke en wettelijke kaders uit het oog verliezen. Daarvan zeggen we: het is uiteindelijk aan de provincie om een visie op het gebied te formuleren en de kaders te stellen waaraan een uitkomst moet voldoen.

Daarnaast is er de paradox ‘meedenken en toetsen’; zeker de Gnephoek is daar een voorbeeld van. Want uiteindelijk is de provincie ook een regulerende overheid. De provincies moet toetsen of de plannen van de gemeente voldoen aan het eigen ruimtelijk beleid. Kortgeleden is het omgevingsbeleid van de provincie Zuid-Holland aangepast om de Gnephoek definitief mogelijk te maken. Maar de provincie heeft in de tussentijd wel meegedacht. De plannen zijn van de gemeente, maar de provincie keek mee zodat de gemeente geen plannen maakt op basis van net de verkeerde informatie, of net de verkeerde uitgangspunten. Een provincie moet faciliteren dat er goede plannen gemaakt kunnen worden.

Verder is er de spanning tussen binnen- en buitenwereld. Als een samenwerking namelijk een tijdje loopt, kunnen de verschillende partijen het goed met elkaar vinden. Maar vervolgens moet iedereen terug naar de eigen organisatie. Ook op het provinciehuis moet men er met elkaar uit zien te komen, vanuit water, vanuit natuur of vanuit woningbouw. Dat vraagt op het provinciehuis dat collega’s elkaar opzoeken.

De laatste paradox is: ‘zorgvuldigheid of snelheid’. Er zit een spanning op het feit dat er op tijd oplossingen moeten komen, bijvoorbeeld voor de doelen van de Kaderrichtlijn Water in 2027 of de drinkwatervoorziening. Toch zien wij dat het vaak zin heeft in het begin wel de tijd te nemen, zodat het specifieke waterbodemsysteem goed in beeld komt. En dat je elkaars belangen en rollen duidelijk stelt. Vaak moet je in het begin wel investeren in tijd en kennisuitwisseling om later te kunnen doorpakken.’