Provincies, pak de ‘metaregie’ in het landelijk gebied

Het was met name in de tijd dat toenmalig minister Christianne van der Wal de scepter zwaaide over het natuur- en stikstofbeleid dat de inzet lag op een gebiedsgerichte aanpak in de provincies. We spreken dan over het kabinet-Rutte IV, toen van 2022 tot 2024 de uitweg uit de stikstofcrisis gezocht werd met een transitiefonds van ruim 20 miljard euro en een Nationaal Plan Landelijk Gebied (NPLG). In ruil voor financiering moesten provincieambtenaren erop uit in hun werkgebied om met boeren en natuurbeheerders maatregelen te bedenken voor minder stikstofuitstoot, minder broeikasgassen en schoon water.

Tijdens de onderhandelingen voor het kabinet-Schoof in 2024 ging deze aanpak weer van tafel, evenals het bijbehorende fonds. Maar het landbouwministerie was ondertussen wel al gestart met leertrajecten die in beeld moesten krijgen hoe provincies het beste kunnen omgaan met lokale (boeren)initiatieven die uit eigen beweging kunnen bijdragen aan de natuuropgaven. Onderzoekers van Wageningen University & Research kregen hier ook een rol in, studie doende naar onder andere boereninitiatieven in Groningen en Gelderland.

Nieuw

Een net nieuw rapport van drie Wageningen-onderzoekers heeft zijn wortels nog in deze tijd, maar heeft zijn urgentie behouden doordat het kabinet-Jetten voor een deel de NPLG-aanpak herneemt. Ook zal er weer meer geld naar de provinciehoofdsteden gaan stromen.

De onderzoekers hebben de afgelopen periode gekeken naar twee casussen. In het westen van de provincie Groningen bijvoorbeeld hebben drie agrarische collectieven, met in totaal honderd boeren, een voorstel gedaan om te werken aan onder andere weidevogelbeheer, extensivering van de veeteelt, behoud van cultuurhistorische kavelpatronen en het verminderen van veenoxidatie.

Daarnaast namen de boerenorganisaties LTO Noord en ZLTO de leiding op het Gelderse riviereiland Bommelerwaard, tussen de Waal en de Maas. Het gaat hier om een samenwerking tussen boeren uit de tuin- en akkerbouw, veeteelt en champignonnenteelt. Ook zij brachten een gebiedsofferte uit aan de provincie om wat te doen aan de waterkwaliteit, de gezondheid van de bodem en het verrijken van de natuur.

Hamvragen

De hamvragen zijn: hoe ontstaat de juiste symbiose tussen een agrarisch-natuurcollectief en een provinciale overheid? Hoe komen de uiteenlopende belangen van beide kanten samen? Hoe faciliteert de overheid zo’n initiatief, zonder zijn afstandelijke rol te verliezen als normerende en financierende partij die het overstijgende belang van de gehele provincie in het oog moet houden en bewaken?

Een andere belangrijke vraag is of bijvoorbeeld agrarische collectieven een antwoord zijn op een mogelijk gebrek aan uitvoeringskracht bij provincies, gemeenten en waterschappen.

Onderschatten

‘We zien in onze praktijkvoorbeelden dat zowel initiatiefnemers als provincies onderschatten wat er allemaal nodig is om van een ‘papieren’ gebiedsinitiatief tot uitvoering te komen in een gebiedsgerichte aanpak’, schrijven de onderzoekers in hun rapport. In hun ogen is het zeer belangrijk dat de provincie de ‘metaregie’ pakt, in de vorm van bijvoorbeeld één ambtenaar die de hele provincieorganisatie overziet. En voorkomt dat een boerencollectief verdwaalt in de ambtelijke afdelingen die bij het gebiedsproces betrokken raken.

Belangrijk is ook dat de agrarische collectieven niet graag gezien willen worden als verlengstuk van de overheid; alleen al uit vrees voor guilty by association in de sceptische ogen van overheidswantrouwende agrariërs. Bovendien willen de collectieven alles doen op basis van vrijwilligheid van hun deelnemers. Bij dwingende normeringen staat de provinciale overheid er alleen voor.

De keukentafel

Gebiedsprocessen kunnen relatief eenvoudig zijn, maar ook al snel een knooppunt van verschillende doelen. Als voorbeeld geldt het Groningse gebied Gorecht, waar het collectief keukentafelgesprekken ging voeren met boeren die mogelijk wilden deelnemen. Eerst gingen de gesprekken over behoud van weidevogels als de grutto. Maar daarna kwam de subsidieregeling ‘samenwerking veenweide’ op tafel die veenoxidatie wil verhelpen met peilverhogingen, en vervolgens ging het ook over grond die was aangekocht door een provinciale uitvoeringsorganisatie en misschien gebruikt kon worden voor extensivering. Ineens bevond het collectief zich in de rol van gebiedsregisseur, terwijl het die verantwoordelijkheid absoluut niet wilde.

Anderhalf ambtenaar

Die situatie kon ontstaan doordat Groningen en Gelderland kampen met gebrek aan ambtelijke capaciteit; vooral na het verdwijnen van het transitiefonds ten tijde van de komst van het kabinet-Schoof. Toen het NPLG draaide, werkten er in Groningen en Friesland twintig ambtenaren aan. Daarna bleef er anderhalf ambtenaar over. ‘Door het gebrek aan capaciteit bleef de provincie meer vanuit de responsieve rol opereren en kwam de uitwerking van de gebiedsoffertes in verschillende gebiedsprocessen in feite tot stilstand’, zeggen de onderzoekers. ‘Het collectief probeerde dit op te vangen door zelf aan de slag te gaan met de kansen die zich voordeden, waardoor het onbedoeld in een regierol terechtkwam in het deelgebied Gorecht.’

Het verhaal

Specifiek in de Bommelerwaard speelde het prille van het gebiedsbod, en dat het lastig was de aandacht van de provincie op zich gevestigd te krijgen. Gelderland was vooral bezig met de stikstofgevoelige natuurgebieden op de Veluwe en bij Winterswijk. Het collectief moest daarom zorgen voor een ‘sterk narratief’ dat enigszins kon passen in de doelen en instrumenten van de provincie. Ook moest gezocht worden naar de juiste afdeling of ambtenaar om aan de mouw te trekken.

Het collectief in de Bommelerwaard had eigen ideeën over het invoeren van ‘doelsturing’, een aanpak waarvoor de provincie Gelderland nog geen beleid had liggen. Maar eigenlijk moet je aan dat soort maatwerk niet willen beginnen, schrijven de onderzoekers: ‘Als de provincie Gelderland meegaat met de ideeën over doelsturing, kan de ontwikkeling van dit nieuwe beleidsinstrument jaren duren voordat het klaar is om ingevoerd te worden. Bovendien bestaat het risico dat het niet zal lukken om de regelgeving aan te passen aan hun wensen.’ Een gebiedsinitiatief kan dus maar beter inspelen op dat wat er al is.

Kristalhelder

Uiteindelijk is duidelijkheid cruciaal: zowel het collectief als de provincie moet de eigen rol kristalhelder hebben, evenals de verwachtingen aan beide zijden van de lijn. In de praktijk vergeten de partijen weleens dat hun belangen verschillen: ‘In Groningen hebben we gezien dat de provincie de gebiedsofferte ziet als een manier om hun beleidsdoelen gerealiseerd te krijgen, met het gevaar dat ze vergeten dat deze initiatieven en organisaties zijn ontstaan vanuit een eigen missie en visie op de toekomst van hun werkgebied.’

Vice versa

Vice versa geldt iets vergelijkbaars. Initiatiefnemers moeten ‘niet vergeten dat overheden alleen afspraken willen maken en budget willen verstrekken als ze kunnen garanderen dat deze inspanning bijdraagt aan het behalen van de gestelde gebiedsdoelen’. Bovendien zijn overheden soms frustrerend gebonden: ‘Dit betekent dat ze niet kunnen voldoen aan verzoeken van initiatiefnemers als deze strijdig zijn met deze regelgeving.’ Denk ter illustratie aan het gebruiken van overheidsgrond voor extensivering. ‘Die uitgifte is omgeven door veel spelregels die het lastig kunnen maken om grond toe te bedelen aan specifieke grondeigenaren of organisaties, omdat al snel niet aan de regels voor staatssteun en gelijkberechting voldaan wordt.’