‘Dan maar een klein minnetje op democratische legitimatie’

Een gemeenschappelijke regeling, regionale samenwerkingsverbanden, regiodeals. De samenwerking in het openbaar bestuur kent vele verschijningsvormen en het worden er steeds meer. Een visie op de regio moet meer structuur en duidelijkheid geven over de beste schaal, de verschillende inhoudelijke opgaves en de democratische legitimatie.

Geen sinecure

Eind dit jaar stuurt het kabinet de Tweede Kamer zijn visie op de positie van de regio binnen het openbaar bestuur en zet het uiteen wat dit betekent voor de samenwerking tussen gemeenten, provincies en het rijk. Tijdens de lunchlezing op het minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK), georganiseerd door Overheid van Nu, blijkt dat dit geen sinecure wordt. De wildgroei van regionale samenwerkingen kent zoveel facetten dat het ministerie nog een hele kluif heeft om dat in kaart te brengen.

Ondersteunende rol

Ook tijdens deze lunchlezing wordt duidelijk dat iedere expert weer een ander punt in de visie zou willen hebben. Waar Geerten Boogaard, hoogleraar decentrale overheden aan de Universiteit Leiden, vooral hamert op de democratische legitimatie, probeert Emiel Reiding, directeur Stadsregio Parkstad Limburg en voorheen directeur Metropoolregio Amsterdam, meer ruimte te geven voor de colleges. Michael Mekel, plaatsvervangend secretaris-directeur van de Raad voor het Openbaar Bestuur (ROB), hamert vooral op de ondersteunende rol die het ministerie kan spelen binnen het rijk en voor gemeenten.

BZK als mede-ondertekenaar

Als er gedonder is in het openbaar bestuur gaat het vrijwel altijd over geld, stelt hij vast. En de jeugdzorg is wat hem betreft het beste voorbeeld. ‘De dieperliggende oorzaken liggen in de bestuurlijke verhoudingen. Daar is nu een disbalans.’ Hij stipt aan dat gemeenten niet zijn geëquipeerd bij de decentralisaties. ‘Daar klopt iets niet. En BZK heeft daar een belangrijke rol in.’ Op de vraag hoe dan wijst hij op de toenemende regionalisering door sectorale belangen. ‘Zij zoeken daar aangrijpingspunt. Daar zit spanning op. BZK moet daarom mede-ondertekenaar zijn bij wetgeving van andere ministeries die bij decentrale overheden terechtkomt.’ Dat verplicht volgens hem ook. ‘Je kunt het rijk helpen en decentrale overheden zijn zo ook beter vertegenwoordigd.’

Efficiënt en effectief

‘Provincies vullen het gat niet in, dus daarom is regionale samenwerking belangrijk’, zegt Reiding daarvoor. In Parkstad zijn veel regiodeals gesloten en de behoefte daaraan komt voort uit de inhoud. ‘De schaal van een samenwerking is nooit helemaal passend’, weet hij. ‘De vorm van Parkstad werkt sinds tien jaar goed: een gemeenschappelijke regeling van colleges mét mandaat.’ Bij het bureau werken veertig mensen en dat gaat ‘efficiënt en effectief’. En de gemeenteraden dan? Die zijn sowieso betrokken bij de financiële kaders, vervolgt Reiding. ‘Een bestuurder moet ruimte hebben en dat krijgen ze van de raad.’ Hij wijst in deze ook op het regionaal belang. ‘Collegeleden kijken gemakkelijker over de gemeentegrens dan raadsleden’, merkt hij. ‘Daar zit een spanning.’ Parkstad als naam is intussen wel ingeburgerd. ‘Dat helpt. De regio voelt niet ver weg.’

Raadslid de regio in

Boogaard redeneert meer vanuit de volksvertegenwoordiger. Hij wijst op de frustratie van de gemeenteraad die twee keer op afstand wordt gezet: eerst door het college en dan door de gemeenschappelijke regeling. Hij draait de redenering van Reiding om: als de schaal niet helemaal perfect is, dan moet je misschien vanuit de raad redeneren. De manier waarop zou wat hem betreft het beste kunnen zoals het even in de Drechtsteden ging, waarbij raadsleden werden gefaciliteerd en ook als politicus de regio in gingen en bijvoorbeeld aanschoven bij een vergadering van de gemeenschappelijke regeling. ‘De schaal moet leidend zijn voor de opgave’, vindt hij. ‘Er moet eerst mandaat zijn voor het afwegen van het algemeen belang en pas daarna kun je het bestuur gaan organiseren.’

Goede vaardigheden en verhoudingen

Mekel heeft de ROB-adviezen van de afgelopen 25 jaar nog even doorgeplozen en komt erop uit dat de bestuurders vooral vaardigheden nodig hebben en dat de verhoudingen goed moeten zijn. Volgens Reiding moet er in de visie vooral worden gespecificeerd en moeten regio’s dus niet over één kam worden geschoren. ‘Wees meer pragmatisch dan dogmatisch.’ En het vergroten van gemeenten helpt volgens hem niet. Hij ‘parafraseert’ Boogaard vervolgens door te stellen dat we dingen maar minder goed moeten doen voor de mensen als het maar beter democratisch is gelegitimeerd. ‘Voor mij is de opgave leidend. Dan maar een klein minnetje op democratische legitimatie.’

Liever adaptiever

Een gemeente zit gemiddeld in 42 samenwerkingsverbanden. Moeten er dan ook 42 minnetjes zijn? Nee, vindt Reiding. ‘Je moet specifiek kijken.’ Boogaard stelt dat je op de langere termijn meer verliest als je alleen maar buiten het zicht bestuurt. ‘Wees liever adaptiever. De frustraties die raadsleden ervaren kun je niet alleen maar met resultaten legitimeren.’ Hij wijst op de onvrede over het leerlingenvervoer. Maar Reiding noemt dit een karikatuur. Sommige dingen kun je eenvoudig centraal regelen en andere dingen, zoals sociaal beleid, zijn politieker. In de zaal wordt opgemerkt dat gemeenten zich soms gedwongen voelen mee te doen met een gemeenschappelijke regeling, ook door de provincie. Nóg een facet dat moet worden meegenomen in de visie op de regio.