Aan welke eisen moet integriteitsonderzoek voldoen?

Vanuit het uitgangspunt dat iedereen recht heeft op een eerlijk en transparant proces is het belangrijk waarborgen in te bouwen om de kwaliteit van een integriteitsonderzoek te garanderen, schreef minister Pieter Heerma van BZK onlangs aan de Tweede Kamer. Via een praktijkgericht én wetenschappelijk spoor is kennis over integriteitsonderzoek in een politiek-bestuurlijke context verzameld. Eind dit jaar wil Heerma een ‘concrete slag’ maken op de kwaliteit van integriteitsonderzoeken en een voorkeursoptie sturen.

Niet te snel integriteitsonderzoek

Het praktijkgerichte spoor behelsde vier denksessies met vertegenwoordigers van het decentraal bestuur en uitvoerders van integriteitsonderzoek, waarin zij de knelpunten die zij vóór, tijdens en na een integriteitsonderzoek hebben aangeven, net als waaraan zij behoefte hebben. Daaruit zijn verschillende argumentenkaarten voortgekomen. Eerst geven zij aan niet te snel naar een integriteitsonderzoek te grijpen, als er ook minder belastende oplossingen voorhanden zijn. Als er toch onderzoek komt, dan dienen de onderzoekers transparant te zijn over hun werkwijze. Ook zouden zij dan procedurele rechtvaardigheid in acht moeten nemen: onderzoekers moeten onafhankelijk zijn, hoor en wederhoor plegen en onderzochte personen inzicht geven in verzamelde gegevens. Ook is heldere en zorgvuldige communicatie over de uitkomsten van een onderzoek belangrijk.

Staatsrechtelijke uitgangspunten

Voor het wetenschappelijke spoor is gekeken naar de staatsrechtelijke uitgangspunten voor en bestuurskundige eisen van goed integriteitsonderzoek. De Radboud Universiteit nam de staatsrechtelijke uitgangspunten onder de loep. Die concludeert dat uit de rechtspraak geen uitputtende set van concrete eisen voor integriteitsonderzoeken volgt. Verder volgen de belangrijkste juridische grenzen aan integriteitsonderzoek uit artikel 8 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM) en uit de AVG. Daarin zijn de belangrijkste eisen dat uitvoering van een onderzoek subsidiair en proportioneel moet zijn in het licht van het doel van het onderzoek.

Vel oordeel over inhoud

Tot slot blijkt er nu geen direct beroep mogelijk bij de bestuursrechter tegen uitkomsten van een integriteitsonderzoek. De onderzoekers, Hansko Broeksteeg en Max Theunisse, dragen enkele opties aan, waarmee toegang tot de bestuursrechter groter kan worden, al zitten aan al die opties wel haken en ogen. Eén optie is het verplicht maken dat bestuursorganen die integriteitsonderzoeken gebruiken oordelen vellen over de inhoud ervan. Die oordelen zouden dan kunnen worden aangevochten bij de bestuursrechter.

Duidelijk normenkader

Over de bestuurskundige kwaliteitseisen hebben Stavros Zouridis en Niels Karsten van Tilburg University zich gebogen. Volgens hen is een van de belangrijkste eisen dat bij een integriteitsonderzoek altijd vooraf duidelijk moet zijn of en welke normen van toepassing zijn in de betreffende situatie. Het is bijvoorbeeld altijd noodzakelijk om een vermeende integriteitsschending te kunnen toetsen, waarvoor helderheid over het normenkader nodig is. Vooraf aan het integriteitsonderzoek moet ook duidelijk zijn waaraan iemand wordt getoetst. Daarom kan een normenkader alleen bestaan uit vooraf kenbare normen, schrijft Heerma in zijn brief over het onderzoek. ‘De normen moeten bovendien eenduidig en algemeen geldend zijn. Ook moeten die betrekking hebben op morele kwesties, zoals machtsmisbruik, belangenverstrengeling of intimidatie.’

Validiteit en betrouwbaarheid

De vaststelling van de feiten moet ook voldoen aan de vereisten die voor elk onderzoek gelden, vooral vereisten van validiteit en betrouwbaarheid. Dat betekent hantering van duidelijke en consistente begripsdefinities, het gedetailleerd in kaart brengen van alle bevindingen en die verantwoord en kritisch verifiëren bij de betrokkenen. Daarnaast moeten vastgestelde feiten op een deugdelijke en navolgbare wijze worden getoetst aan het normenkader: de oordeelsvorming. Onderzoekers dienen daarbij expliciet te zijn over welke interpretatiewijze zij gebruiken. Ook moet vóór het uitvoeren van het onderzoek helder zijn van welk type onderzoek sprake is: een persoonsgericht onderzoek, een prevalentieonderzoek of een cultuuronderzoek. Tot slot moet het type onderzoek passen bij het signaal dat aanleiding is voor het onderzoek. ‘Elk type onderzoek heeft een ander doel, wat gevolgen heeft voor de onderzoeksmethodiek.’

Modelprotocol en convenant

Nu al deze inzichten bekend zijn, wil Heerma in de tweede fase dus ‘een concrete slag maken’ op de kwaliteit van integriteitsonderzoeken. Hij onderscheidt twee categorieën. Ten eerste: opties die gericht zijn op het bevoegd gezag bij de decentrale overheden als opdrachtgevers voor integriteitsonderzoek, zoals een modelprotocol dat zij kunnen implementeren in een eigen protocol. De tweede categorie is specifiek voor de integriteitsonderzoekers: het afsluiten van een convenant of zelfregulering door de branche. Het gaat hierbij ook nadrukkelijk om de uitvoering van risicoanalyses van kandidaat-bestuurders. De minister kijkt met de betrokken partijen naar welke opties het meest werkbaar en effectief zijn. Voor het einde van dit jaar informeert Heerma de Kamer over de voorliggende opties en daarbij zal hij een voorkeursoptie uitwerken.