Een warm pleidooi voor gebiedsprogramma’s

In zijn jaarrede bij de Vereniging voor Bouwrecht trok hoogleraar Omgevingsrecht Frank Groothuijse de conclusie dat de beoogde samenhangende benadering van de Omgevingswet niet bereikt zal worden met het omgevingsplan, maar eerder via beleid. En dan met name via (omgevings)programma’s voor gebieden. Zijn jaarrede is afgelopen maart gepubliceerd in het Tijdschrift voor Bouwrecht.

Groothuijse roept overheden op om daarvan gebruik te maken. Opmerkelijk, want het vaststellen van een gebiedsprogramma is niet verplicht. Hij baseert zich op:

• de keuze van de wetgever om de gefragmenteerde en sectorale verdeling van taken en bevoegdheden in de Omgevingswet grotendeels te handhaven;
• een overschatting van de verruimde reikwijdte, omdat nog steeds veel buiten het omgevingsplan moet worden geregeld;
• zijn inschatting dat niet-ruimtelijk relevante activiteiten, zoals CO2 uitstoten, energieverbruik, circulair bouwen en aantasten van monumenten in het omgevingsplan nauwelijks te reguleren zijn
• en de keuze van veel gemeenten om ‘beleidsneutraal’ een nieuw omgevingsplan vast te stellen.

Een risico

Groothuijse noemt de bopa (omgevingsvergunning buitenplanse omgevingsplanactiviteit) een risico voor de samenhangende benadering. Een optelsom van op projectbasis genomen besluiten die elkaar niet bijten, is wezenlijk wat anders dan het juridisch verankeren van een samenhangende visie voor de ontwikkeling van een gebied. Dat laatste vraagt namelijk om samenhangende gebiedsgerichte afwegingen.

Ik beschreef dit al in mijn boek Toedelen van functies aan locaties met de Omgevingswet: als de kwaliteit van de leefomgeving niet meer centraal komt te staan (de paradigmawisseling van de Omgevingswet) wordt het nieuwe omgevingsplan een soort ‘beheersverordening nieuwe stijl’ en moet met bopa-besluiten worden voldaan aan de vraag van de samenleving.

Eerder ook

Zo ging het al onder de ‘oude’ Wet op de Ruimtelijke Ordening (1965-2008), ondanks allerlei wetswijzigingen gericht op meer samenhang. Dat ging ook zo onder de daarna ‘nieuwe’ Wet ruimtelijke ordening (Wro), die ontwikkelingsgerichte en op samenhang sturende bestemmingsplannen moest opleveren. Gemeenten gingen ook toen ‘beleidsneutraal’ over, waardoor de bestemmingsplannen inhoudelijke beheersregelingen werden, waarvoor eigenlijk de beheersverordening was bedoeld. Smeermiddelen waren er genoeg: het postzegelbestemmingsplan (Wro) en de afwijkingsmogelijkheden van de Wabo en de Crisis- en herstelwet.

Samenhang

Bestemmingsplannen stuurden dus zelden op samenhang, en met het omgevingsplan dreigt dat nu opnieuw te gebeuren.

Ook ik vind een niet-verplicht gebiedsprogramma een belangrijk instrument voor de samenhangende benadering. Dit programma is bovendien een kans voor zinvolle vroegtijdige participatie: mensen kunnen meedenken over de toekomst van hun gebied in plaats van over losse projecten. Dat draagt bij aan de voorspelbaarheid van ontwikkelingen, en zo aan vertrouwen in en draagvlak voor toekomstige projecten. Via de opgenomen beleidsregels en maatregelen is de gemeente transparant over wat zij gaat doen en wat aan de samenleving wordt overgelaten (‘geregisseerde eigen verantwoordelijkheid’).

Herbruikbaar

De onderzoeken die eraan ten grondslag liggen, zijn herbruikbaar bij latere besluiten, waardoor ze sneller kunnen worden genomen en minder kostbaar zijn. De gemeenteraad kan er zijn controlerende rol bij pakken en maatregelen koppelen aan de begrotingscyclus. Voor initiatieven passend in het programma zal minder vaak bindend advies gewenst zijn, omdat de bopa-besluiten uitvoering geven aan de samenhangende benadering. Tenslotte kan het programma worden ingezet voor grondbeleid.

Hiervoor is wel nodig dat het gebiedsprogramma geen voortzetting wordt van de gebiedsverhalen die we gewend zijn. Een gebiedsprogramma kan bovenstaande effecten namelijk alleen hebben als het primair een verhaal is over de kwaliteit van de leefomgeving en de omgevingswaarden aldaar. Wat daarvan wil het college behouden en wat moet verbeteren? Dat moet zo zijn beschreven dat monitoren mogelijk is.

Die kwaliteiten kunnen vervolgens de basis zijn voor omgevingswaarden in het omgevingsplan. Een gebiedsprogramma is hierdoor geschikt om gekoppeld te worden aan een milieueffectrapportage, die weer bruikbaar is bij latere besluiten.

In theorie

Pas in tweede instantie gaat het dan om toegelaten functies en activiteiten. Die zijn een afgeleide van de gebiedskwaliteiten en moeten daaraan bijdragen. Dat maakt het mogelijk meerdere functies tegelijk toe te staan en minder regels te stellen.

In theorie zou je zelfs in het programma - anders dan bijvoorbeeld bij een stedenbouwkundig plan - helemaal geen functies en activiteiten hoeven te benoemen. Die zijn immers geregeld in het omgevingsplan in de vorm van een combinatie van omgevingswaarden, beoordelingsregels voor activiteiten en regels over toegedeelde functies. Of in bopa-omgevingsvergunningen, want het criterium ETFAL en de andere eisen voor een omgevingsplan gelden daarvoor ook.

Verder kunnen andere programma’s, zoals een volkshuisvestingsprogramma of klimaatprogramma, beleidsmatig duidelijkheid geven welke functies en activiteiten ergens gewenst of ongewenst zijn.

Kwaliteitenverhaal

Dus: pas als het niet-verplichte programma primair een kwaliteitenverhaal is, en secundair een functies-/activiteitenverhaal, zal het de samenhangende benadering waarborgen. Anders is het gewoon een masterplan, gebiedsvisie, ontwikkelingsperspectief, gebiedsprofiel, kansenkaart, stedenbouwkundige visie of ander verhaal zonder status, dat nu een programma is gaan heten.

Waar Einstein al voor waarschuwde ligt net als bij het omgevingsplan ook bij het gebiedsprogramma op de loer: als je doet wat je deed, krijg je wat je kreeg. En vanwege onze maatschappelijke opgaven moeten we daar toch echt vanaf.