Beleidscyclus heeft niet voor niets een slurfje

Adviseur Omgevingswet bij gemeenten Pascale Georgopoulou stelde onlangs dat de beleidscyclus van de Omgevingswet niet bestaat. Die wordt doorgaans getekend als een rondje, maar werkt in de praktijk zo niet. Veel keuzes worden bij andere besluiten dan de omgevingsvisie gemaakt. Dat vinden raadsleden lastig en roept politieke vragen en discussies op. Het is eerder een speelveld waarop alles tegelijk gebeurt en waarbij de uitvoering vooraan staat. Raadsleden moeten dan niet wachten totdat een instrument voorligt, maar zelf bepalen waar het gesprek thuishoort.

Zelf teken ik daarom altijd een ‘slurfje’ aan de beleidscyclus, omdat afwijken met een apart besluit van het omgevingsplan altijd een optie is. De rechtszekerheid van omgevingsplanregels is dus betrekkelijk. Dat is niet nieuw. De oude Wet op de Ruimtelijke Ordening kende met artikel 19 de vrijstelling van bestemmingsplannen. Dat fungeerde als ‘Haarlemmerolie’ van het wetssysteem, omdat een bestemmingsplanprocedure lastig was en te lang duurde.

Bestemmingsplannen sloten daardoor niet aan bij de werkelijkheid. Voor mensen die niet in het vakgebied werkten was dat lastig te snappen. Ze vonden het vaak maar een willekeurige bedoening. Dat kwam ook, omdat er erg veel sectorale wetten waren en iedere wet zijn eigen systeem en beleid had. Tussen 1985 en 2024 kwamen er steeds meer afwijkingsmogelijkheden bij, eerst onder de Wro, later met de Wro, Wabo en Chw. De Haarlemmerolie vloeide rijkelijk, ondanks dat wetten werden samengevoegd.

Zonder samenhangend beleid en regels die bij de werkelijkheid aansluiten, bepaalt uiteindelijk het afwijkingsbesluit wat er gaat gebeuren. Logisch toch dat mensen denken geen grip te hebben op hun leefomgeving en hun vertrouwen in de overheid verliezen? De afwijkingen lijken als UFO’s in een gebied te landen en je moet maar afwachten of de alien die eruit komt je goed gezind is. Bovendien wordt de onderbouwing geleverd door degene die er het meeste belang bij heeft. Is het dan vreemd dat er veel beroep wordt ingesteld?

Momenteel hebben we twee afwijkingsbesluiten: de omgevingsvergunning bopa en de wijziging omgevingsplan (wopla). Er is nog steeds veel beleid, waarbij de onderlinge samenhang ontbreekt (Zie Rli ‘Uitvoering aan zet’, 2023). Vaak is er wel een omgevingsvisie van de gemeenteraad, maar die bevat ‘slechts’ de hoofdzaken van integraal langetermijnbeleid. Programma’s van het college die dat uitwerken naar thema, gebied en een kortere termijn zijn er vaak niet. Logisch toch dat ook raadsleden zich afvragen hoe ze grip kunnen houden? Logisch ook dat zij gebruikmaken van het bindend advies. Maar is dat de juiste weg?

Zowel raadsleden als bewoners en gebruikers van een gebied kunnen grip krijgen – respectievelijk op het besturen of op de eigen leefomgeving - als een college met hen afspraken maakt over de doelen en kwaliteiten die aldaar gehaald moeten worden. Dat kan met een programma. Maar dat is niet verplicht.

Het college is bevoegd gezag. Gemeenteraden moeten voor invloed daarop de controlerende rol inzetten. Dat betekent met het college afspreken waarvoor programma’s worden gemaakt en in welk tempo. Dat kunnen zij vastleggen in de uitvoeringsparagraaf van de omgevingsvisie. Via de jaarlijkse begrotingscyclus kunnen zij bepalen voor welke programmamaatregelen zij geld vrijmaken.

Belangrijk voor raadsleden is ook om af te spreken hoe zij bij de voorbereiding worden betrokken. Dat kan via de regeling van de informatieplicht en het afleggen van verantwoordelijkheid uit de Gemeentewet. Die afspraken zijn dan de politieke vertaling van de bevoegdhedenverdeling. De samenleving is bij het programma betrokken via vroegtijdige participatie.

Het resultaat is een soort politiek-sociaal contract. Het programma beschrijft wanneer de overheid actief is en wanneer de samenleving aan zet is. Het geeft inzicht op wat behouden moet blijven en wat moet verbeteren. Het geeft daarmee richting aan andere besluiten, handelingen en de inzet van middelen. Waar niet overal alles kan, maakt dit duidelijk en voorspelbaar wat wel kan en wie aan zet is.

Een maatregel kan van alles zijn. Publiekrechtelijk van aard, bijvoorbeeld aanpassing van of beleidsregels bij de kerninstrumenten van de Omgevingswet of andere wetten. Het kan ook om privaatrechtelijke bevoegdheden gaan, zoals grondaankopen, het verhuren van gebouwen en dergelijke. Ten slotte kan het kan gaan om feitelijke handelingen (bomen planten, straat inrichten) of andere acties van het college of een andere partij. Het is aan de raad om dit financieel te ondersteunen en de voortgang te controleren. Dat kan jaarlijks.

Regie hierop voorkomt dat omgevingsvisies en omgevingsplannen te gedetailleerd worden, dat documenten worden geschreven waarvan de status onduidelijk is en al te automatisch programma’s worden gemaakt.

Het denkmodel van de beleidscyclus bestaat dus pas als het wordt georganiseerd. Door college, gemeenteraad, ambtelijke organisatie en griffie gezamenlijk. Dat betekent inderdaad eerst het gesprek, dan de instrumenten vullen. Hoe dit spel in de lokale praktijk wordt gespeeld, hangt van de cultuur af.