De natuurherstelwet: boeren en bouwers worden flink nerveus

Volkomen onverwacht stemden er in juni 2024 genoeg lidstaten van de Europese Unie vóór de Natuurherstelverordening. Het was de eigenwijsheid van de Oostenrijkse milieuminister Leonore Gewessler, tegen de wil van haar regering, die beslissend bleek. Het was niet veel minder verrassend dat België, als voorzitter van de Europese Unie, de omstreden natuurwet terug op de agenda had gezet. De verordening was van tafel gehaald omdat het ontbroken had aan voldoende steun. Politiek Den Haag bijvoorbeeld vreesde toen de gevolgen van de nieuwe wet. De Tweede Kamer nam een motie aan om tegen te stemmen.

Drie jaar later

Het is nu drie jaar later en de Uitvoeringswet Natuurherstelverordening is momenteel in internetconsultatie. Het wetsvoorstel moet het rijk, de provincies en gemeenten de bevoegdheden gaan geven die noodzakelijk zijn om te voldoen aan de aangenomen Natuurherstelverordening. Het gaat hiier om een aanscherping van de bestaande Europese natuurwetgeving: Nederland wordt verplicht tot actieve herstelmaatregelen in Natura 2000-gebieden, maar óók in het gehele Natuurnetwerk Nederland (NNN). Dit is een natuurnetwerk dat provincies jaar na jaar uitbreiden, door bijvoorbeeld boerenland om te zetten in natuur. De Europese wet bevat deadlines voor 2030, 2040 en 2050, met harde percentages voor herstelmaatregelen. Begin september moet Nederland in Brussel een ontwerp-Natuurplan inleveren dat beschrijft hoe de overheden dit natuurherstel verwerkelijken.

Niet gerust

Meerdere belangenverenigingen zijn niet gerust. Dat blijkt uit de internetconsultatie. Bouwend Nederland (de vereniging van bouw- en infrabedrijven), NEPROM (vereniging van projectontwikkelaars), en LTO (agrariërs en tuinbedrijven) zijn duidelijk nerveus over wat de toekomst gaat brengen en zijn kritisch op het feit dat de juridische instrumenten van overheden worden uitgebreid nog voordat het Natuurplan klaar is en duidelijk is welke maatregelen de komende decennia nodig zijn om de Europese doelen te halen.

De uitvoeringswet introduceert namelijk nieuwe mogelijke beperkingen op ‘drukfactoren’ voor de natuurkwaliteit van nu ook de NNN-gebieden. Niet alleen wat er in die gebieden gebeurt maar ook wat daarbuiten plaatsvindt, kan aan nieuwe regels gebonden worden. Wat gaat dat betekenen voor woningbouwprojecten?, vraagt NEPROM zich af.

Pas laat duidelijk

‘Hoe ver die invloed kan reiken, is nog niet duidelijk’, schrijft NEPROM onzeker. ‘Ook is niet duidelijk welke gevolgen van een woningbouwproject onderzocht moeten worden en wanneer een effect zo groot is dat een project moet worden aangepast of mogelijk niet kan doorgaan.’ Voor woningbouw is langjarige zekerheid nodig.’De ervaringen met stikstof en waterkwaliteit laten zien hoe problematisch het wordt wanneer pas laat duidelijk wordt welke eisen aan projecten worden gesteld.’

Natuur afsluiten

De nieuwe wet zal provincies de bevoegdheid geven om NNN-gebieden te sluiten voor publiek, net als nu al kan met Natura 2000-gebieden. Dit mag alleen in uiterste gevallen, als dat noodzakelijk is voor natuurherstel. Ook wordt de ‘gedoogplicht’, die al geldt voor Natura 2000-gebieden, uitgebreid naar het NNN. Dat betekent dat het rijk en de provincies grondeigenaren kunnen dwingen toe te staan dat maatregelen op hun terrein worden uitgevoerd. Dit is een ‘ultimum remedium’.

Een nieuw begrip

Verder krijgt het rijk de ruimte om op landelijk niveau, met behulp van een algemene maatregel van bestuur (amvb), regels op te leggen voor het herstel in de NNN-gebieden. Tegen deze achtergrond introduceert het wetsvoorstel een nieuw juridisch begrip: ‘natuurherstelverordeningsactiviteit.’ Als uitleg staat in de memorie van toelichting bij de wet: ‘De definitie biedt ruimte om regels te stellen over activiteiten die plaatsvinden in gebieden behorende tot het NNN, maar desgewenst ook activiteiten die gevolgen hebben voor NNN-gebieden maar daar zelf niet in plaatsvinden.’

Dit nieuwe begrip bevalt Bouwend Nederland allerminst: ‘Er wordt zodoende met dit kapstokartikel een blanco cheque met negatief saldo uitgeschreven voor burgers en ondernemers in en om NNN-gebieden’, staat in de consultatiereactie van de belangenvereniging. ‘Het is immers ook nog eens onduidelijk welke concrete maatregelen kunnen voortvloeien uit dit artikel en wat hun werkingsgebied zal zijn.’

Meer vragen

Volgens Bouwend Nederland creëert het wetsvoorstel meer vragen dan antwoorden: ‘Kunnen beperkende maatregelen worden opgelegd aan bedrijven binnen de NNN-gebieden? Kunnen nieuwe activiteiten verboden worden? Wat voor toetsingsregime komt er voor nieuwe activiteiten of aanpassing van bestaande activiteiten?’ De nog altijd niet opgeloste stikstofcrisis voedt dit gevoel van onheil: het ligt ‘voor de hand dat de effecten zich tot ver buiten NNN-gebieden gaan uitstrekken, net zoals dat bij Natura 2000-gebieden het geval is’.

De belangenvereniging vreest dat woningbouwers straks moeten kunnen bewijzen dat zij geen significante verslechtering van de natuurkwaliteit in NNN-gebieden veroorzaken. ‘In dat geval zal Nederland verder op slot gaan, onder andere door de interpretatie van het begrip ‘significant’ in Nederlandse rechtspraak en door bestuursorganen.’

Juridische regimes

Net als de andere partijen hekelt LTO het feit dat het rijk niet exact zou weten wat de herstelopgave in de Nederlandse natuur is, maar wel al nieuwe juridische instrumenten in het leven roept. Eerst moet worden vastgesteld ‘wat met bestaand beleid, bestaande bescherming, bestaande beheerinspanningen en reeds gedane investeringen al wordt bereikt’. Pas daarna kunnen eventueel ‘nieuwe juridische regimes, ruimtelijke claims of beperkingen worden toegevoegd’.

De agrariërs betwijfelen of het instrument van de ‘natuurherstelverordeningsactiviteit’ nodig is, omdat er voor het NNN al ‘een provinciaal ruimtelijk beschermingsregime’ bestaat. Daarnaast vreest LTO wat dit begrip met zich mee brengt: ‘De definitie is (…) een potentiële toegangspoort voor verdere doorwerking van natuurregels naar reguliere economische en maatschappelijke activiteiten.’

De schaduw van stikstof

Boven de wet hangt duidelijk de schaduw van de stikstofcrisis. Die wordt gevoeld door de belangenverenigingen, én door het rijk zelf. Den Haag houdt er rekening mee dat de Natuurherstelverordening uitmondt in juridische gevechten. In het beleidskompasformulier bij het wetsvoorstel staat dat de staat zich verplicht tot ‘feitelijk natuurherstel’. Blijft dat herstel uit, dan kunnen ‘bestuursrechtelijke juridische procedures’ van belanghebbenden volgen. ‘In het meest ongunstige geval’ dwingt de rechter de overheid dan om ‘activiteiten met gevolgen voor de doelstellingen van de Natuurherstelverordening te toetsen in een vergelijkbare wijze als de N2000-activiteit.’ Met als gevolg: ‘Dit zou vele plannen en projecten kunnen hinderen.’