Meer ambtenaren trekken morele grens

Sinds het aantreden van het kabinet-Schoof geven meer ambtenaren aan dat zij niet onder elk bestuur willen dienen. Een door de onderzoekers veelgehoorde grens ligt bij een extreemrechts bestuur. ‘Ik wil geen lakei zijn van radicaal-rechts.’

Toenemend percentage wil niet onder elk bestuur dienen

Ambtenaren zijn anders gaan denken over of zij zelf elk bestuur zouden willen dienen. In september 2024 was 36 procent het eens met de stelling: ‘Ik kan en wil ieder bestuur dienen, het maakt niet uit wie er in het bestuur zitten’. In de meting van mei 2025, nog vóór de val van het kabinet, onderschrijft nog maar 30 procent deze stelling.

Dat blijkt uit onderzoek onder ruim 1.350 ambtenaren door Ipsos I&O in opdracht van Binnenlands Bestuur. Net als in september 2024 typeren ambtenaren zich in eerste instantie als loyaal en in tweede instantie als kritisch. Een tiende van hen (11 procent) noemt zichzelf ‘activistisch’. ‘Ambtenaren zijn onder het (nu demissionaire) kabinet niet anders gaan kijken naar hun rolopvatting, aldus onderzoeker Charlotte van Miltenburg van Ipsos I&O. Wel valt op dat ruim een vijfde van hen ervaart dat het aantreden van het kabinet invloed heeft gehad op hoe zij hun werk kunnen of moeten doen. Dat schrijven ze vooral toe aan de bezuinigingsagenda, beleidsveranderingen en een verharding van de omgangsvormen.

Verder was meer dan de helft van de ambtenaren er in september 2024 van overtuigd dat het een voordeel zou zijn dat premier Dick Schoof lang ambtenaar was geweest en dat hij ervoor zou zorgen dat het overheidsbeleid conform de regels van de rechtsstaat zou zijn. Dat percentage daalde naar respectievelijk 44 en 28 procent. Maar waar in 2024 nog 30 procent aangaf te verwachten dat zij door het kabinet vaker met morele vragen te maken gingen krijgen, gaf vorige maand maar 16 procent aan dat dit ook echt zo is.

Inmiddels is het kabinet-Schoof gevallen, maar morele dilemma’s zullen zich natuurlijk voor blijven doen. Bij morele vragen of twijfels vraagt iemand zich af: ‘Sta ik hier wel achter?’, ‘Is dit wel helemaal volgens mijn geweten?’ of ‘Doen wij nu wel het goede?’. In de afgelopen drie jaar is het aandeel ambtenaren dat wel eens een morele vraag heeft stabiel gebleven: tussen de 44 en 50 procent. Dat geldt zowel voor het rijk als voor de decentrale overheden.

Ook de aanleidingen voor morele vragen zijn in die jaren niet fundamenteel veranderd. De aanleiding ‘voorgenomen beleid is niet conform mijn politieke overtuigingen’ wordt het vaakst genoemd (41 procent). Ambtenaren geven minder vaak aan dat hun morele vraag gaat over beleid waarbij burgers tekort wordt gedaan (van 27 procent in 2023 naar 17 in 2025). Wel gaan morele vragen vaker over situaties waarin collega’s of leidinggevenden volgens de ambtenaar geen volledige transparantie gaven (van 31 procent in 2023 naar 38 in 2025).

Ethiek

Hoewel de meeste ambtenaren zien dat ethiek een plek heeft in de organisatie (69 procent) en de morele aspecten worden meegenomen in de besluitvorming (63 procent), mist één op de zeven transparantie over de afwegingen en beslissingen. De meeste ambtenaren durven morele vragen uit te spreken tegen collega’s en leidinggevenden, maar de helft van de ambtenaren is er niet van overtuigd dat er op een juiste manier gevolg wordt gegeven aan hun morele twijfels.

Vrijwel alle ambtenaren voelen een verantwoordelijkheid voor het algemeen belang en de burger, maar als het om het dienen van de bestuurder gaat, verandert het beeld. Iets meer dan de helft (57 procent) is het daar (helemaal) mee eens, 28 procent is ‘neutraal’. Als het gaat om het dienen van een bestuurder ‘ongeacht diens politieke kleur’ daalt het percentage ietwat (54 procent).

Maar als de vraag wordt gesteld of er nog wordt gediend wanneer het niet uitmaakt wie er in het bestuur zitten, dan stemt nog maar 30 procent daarmee in en is 29 procent neutraal. Ruim een derde is het er (helemaal) mee oneens. Ter vergelijking: in 2024 was dat laatste percentage nog 36. ‘Ambtenaren lijken een groot bewustzijn te hebben van hun eigen morele grens. Die ligt uiteraard voor iedereen ergens anders’, aldus Van Miltenburg. ‘Ook onder degenen die aangeven wel ieder bestuur te willen dienen, zien we dat voor hen ethische en democratische principes nog steeds belangrijk zijn. Dat is een constructiefkritische houding: voelt dit nog goed?’

Interessant is inderdaad dat de ambtenaren die aangeven wel elk bestuur te willen dienen, zeggen te handelen vanuit een ‘diepgeworteld professioneel en democratisch ethos’. ‘Ik voer uit wat stemmend Nederland heeft gekozen. Mijn mening is mijn (kies)stem, maar niet meer’, stelt een ambtenaar. Ze beschouwen hun rol als ‘adviserend en uitvoerend binnen duidelijke juridische en institutionele kaders’. Tegenspraak bieden hoort daar ook bij.

Een deel van deze ambtenaren trekt wel een duidelijke (morele) grens. Zij zouden hun functie heroverwegen ‘als een bestuur fundamentele democratische waarden of ethische principes schendt’. ‘Ik ben niet bereid om voor een bestuurder te werken die de grondwet aan haar of zijn laars lapt’, aldus één van hen.

Voorwaardelijkheid

Ambtenaren die niet elk bestuur willen dienen (37 procent) trekken ook een morele grens in hun beroeps - op vatting. Waar het eerdere deel van de ambtelijke beroepsgroep nadruk legt op neutraliteit en loyaliteit, leggen zij de nadruk op de voorwaardelijkheid van hun dienstbaarheid. Zij zeggen alleen te kunnen functioneren in een omgeving waarin de democratische rechtsorde, mensenrechten en het algemeen belang worden gerespecteerd. Als bestuurders via uitsluiting, discriminatie of ondermijning van grondwettelijke rechten die fundamentele principes schenden, geven ambtenaren aan dat zij zich zullen verzetten, werk zullen weigeren of ontslag zullen nemen. ‘Als het bestuur ten koste gaat van het algemeen belang en het belang van de burger, dan ben ik niet bereid om dat bestuur te dienen.

Mijn morele normen en waarden gaan boven het dienen van een bestuur.’ Een door de onderzoekers veelgehoorde grens voor hen ligt bij een extreemrechts bestuur. ‘Ik wil geen lakei zijn van radicaal-rechts.’

Ambtenaren voelen zich verantwoordelijk voor wat zij mede mogelijk maken en verwijzen daarbij naar de ambtseed, persoonlijke integriteit en hun rol als bewaker van de rechtsstaat, merken de onderzoekers van Ipsos I&O op. Sommige ambtenaren erkennen de spanning tussen hun persoonlijke waarden en hun professionele plicht. De een blijft dan om van binnenuit invloed uit te oefenen, de ander vertrekt naar een functie waar minder met het bestuur hoeft te worden samengewerkt.

‘Dit benadrukt dat ook deze groep niet lichtvaardig omgaat met het idee om hun positie op te geven, maar daarin een afweging maakt tussen persoonlijke integriteit en de continuïteit van hun ambtelijke rol’, schrijven de onderzoekers. Voor maar een klein deel van de gestopte ambtenaren speelden morele vragen of het kabinet en de bewindslieden een rol bij hun vertrek. ‘Er was geen massale leegloop’, vat Van Miltenburg het samen.

Onmisbaar

Waar 11 procent van de ambtenaren zich ‘activistisch’ noemt (en 19 procent zich erover op de vlakte houdt), wordt (interne) tegenspraak wel door acht op de tien ambtenaren alseen ‘onmisbaar onderdeel van ambtelijk vakmanschap’ gezien. Driekwart spreekt zich ook uit tegen een collega, ook als het een ‘meerdere’ is. Bij de vraag of een ambtenaar dient uit te voeren wat de politiek beslist, is het aantal instemmers al een stuk lager: 57 procent.

En 27 procent antwoordt daar ‘neutraal’ op. Daarbij denkt 56 procent dat je zowel loyaal naar de organisatie als activistisch kunt zijn en vier op de tien vindt dat je je best openlijk mag uitspreken over maatschappelijke kwesties. Een substantieel deel vindt dat ambtenaren zich daar zelfs vaker openlijk over mogen uitspreken, al vindt een even groot deel juist van niet. Het meest verdeeld zijn ambtenaren over de vraag of ambtenaren wel activistisch mogen zijn: 28 procent vindt van wel, 39 procent vindt van niet. Tot slot vindt 15 procent dat een ambtenaar die actie wil voeren de ambtenarij moet verlaten.

Overigens zeggen meer ervaren ambtenaren vaker dat zij zich tegen collega’s uitspreken dan ambtenaren die minder dan drie jaar voor de overheid werken. Jongere ambtenaren vinden juist vaker dat een ambtenaar zowel loyaal als activistisch kan zijn en vinden het goed als (meer) ambtenaren zich openlijk uitspreken over maatschappelijke kwesties.

‘Je kunt stellen dat de nieuwe aanwas vrijer denkt over wat wel en niet acceptabel is als ambtenaar. Maar, over het belang van tegenspraak, verschillen ze niet van mening met de oudere generatie’, aldus Van Miltenburg. Een grote meerderheid van de ambtenaren voelt zich vrij om de eigen mening over besluiten van hun organisatie of de overheid in het algemeen te uiten. Slechts een vijfde voelt de vrijheid dat ook op sociale media te doen. ‘Maar dat heeft wellicht ook te maken met wat je dan allemaal over je heen krijgt’, vermoedt ze.

Demonstreren

Als een ambtenaar demonstreert tegen een besluit dat burgers benadeelt, kan bijna driekwart van de respondenten daar (onder voorwaarden) mee leven. De steun voor ambtenaren die ‘demonstreren als een (voor)genomen besluit niet overeenkomt met de opvatting van die ambtenaar’ is kleiner. Slechts 17 procent vindt dat hoe dan ook acceptabel, 41 procent vindt dat onder voorwaarden.

Verder is opvallend dat een petitie ondertekenen als burger overwegend als acceptabel wordt ervaren, terwijl een petitie ondertekenen als ambtenaar op veel meer weerstand stuit, al keurt nog steeds de helft van de ambtenaren dat (onder voorwaarden) goed. Wat die voorwaarden zijn, was aan ambtenaren zelf, maar verschuivingen in de cijfers waren er niet, zegt Van Miltenburg. ‘De discussie heeft de denkbeelden niet veranderd.’