‘Ambtenaar vertegenwoordigt inwoner soms beter dan raadslid’

Raadsleden hoeven hun vertegenwoordigende werk niet alleen te doen, schrijven Hans Vollaard, universitair hoofddocent politicologie aan de Universiteit Utrecht en de cum laude aan dezelfde universiteit in bestuur en beleid afgestudeerde student Julia Waterval in hun bijdrage aan het Jaarboek 2026 van de Vereniging van Griffiers. ‘We laten zien dat ambtenaren dat ook kunnen doen – soms zelfs beter dan raadsleden.’

Stevigere krachten

‘Tegenwind voor de gemeenteraad’ is het thema van het Jaarboek 2026, want waar de gemeenteraad altijd al heeft moeten laveren tussen belangen, verwachtingen en onverwachte gebeurtenissen, lijken die krachten de laatste jaren ‘een stuk steviger’ geworden, schrijft politicoloog Harmen Binnema in het voorwoord. De raad moet soms besluiten nemen over trajecten waar zij zelf nauwelijks aan tafel zat. Daarbij neemt de burgerparticipatie toe, wordt de agenda voller, de toon harder en blijven verwachtingen van het rijk wisselen. ‘En dan hebben we nog de financiële onzekerheden, mogelijke cyberdreigingen, ondermijningssignalen en integriteitskwesties.’ Dit vraagt niet alleen iets van raadsleden en de raad als geheel, maar ook van de griffier, aldus Binnema.

Weten wat inwoners willen

In hun bijdrage betogen Vollaard en Waterval dat naast de raad ook niet-gekozenen, zoals ambtenaren, een rol kunnen spelen in de vertegenwoordiging van de gehele bevolking. De gemeenteraad moet natuurlijk de hele bevolking vertegenwoordigen, maar slechts de helft van de mensen heeft gestemd. ‘Een gemeenteraad moet dus na de verkiezingen nog stevig aan de bak om te achterhalen wat niet-stemmers willen.’ En dat geldt eigenlijk ook voor de mensen die wel hebben gestemd. Burgerparticipatie is daarvoor een middel, maar ook daar doet maar een select deel van de bevolking aan mee. ‘Het komt dus ook aan op het vertegenwoordigende werk van raadsleden.’

Wederzijds contact

En dan zijn die raadsleden gemiddeld ook nog vaker man, wit, wat ouder en theoretisch opgeleid. Kunnen die zich wel inleven in anderen? De auteurs schrijven dat er al langer zorg is dat volksvertegenwoordigers beter weten wat er leeft en speelt onder theoretisch opgeleiden dan onder praktisch opgeleiden. Wederzijds contact tussen raadsleden en inwoners is dus van belang. Maar raadsleden zijn vaak onbekend bij inwoners en hebben lang niet altijd vertrouwen in dat raadsleden doen wat zij van hen verwachten. Dat vertrouwen winnen vergt een intensieve investering van raadsleden, waar ze als ‘lekenbestuur’ niet altijd voldoende tijd voor hebben. Veel raadsleden laten zich ook ‘opslokken’ door de stukkenstroom, waarbij ze wel vertegenwoordigend werk doen, maar waardoor ze ook minder zichtbaar zijn dan inwoners van hen verwachten.

Meer waardering

Natuurlijk zijn er media, belangengroepen en opiniepeilingen die in beeld brengen wat inwoners willen en individuen en organisaties, zoals huisartsen en kerken, kunnen zich als vertegenwoordiger opwerpen. Verder wijzen Vollaard en Waterval op het het Lokaal Kiezersonderzoek 2018. Daaruit bleek dat inwoners ook een gemeenteambtenaar zien als iemand die voor hen opkomt. Ambtenaren kregen daar met een 6,5 meer waardering voor dan raadsleden (5,4), dus in dat opzicht blijken zij betere vertegenwoordigers dan raadsleden, stellen de auteurs vast. En hoewel ambtenaren naar de klassieke opvatting onpartijdig moeten zijn en het algemeen belang moeten dienen met hun expertise, hebben zij ook vaak een zekere beleidsvrijheid om keuzes te maken.

Representative bureaucracy

Aanhangers van de representative bureaucracy vinden dat ambtelijke organisaties een afspiegeling van de bevolking moeten zijn. Als de achtergrond van een ambtenaar met een bepaald deel van de bevolking overeenkomt, zou die ook beter weten wat dat deel van de bevolking nodig heeft en kan zo’n ambtenaar zich ook beter daarvoor inzetten. Maar een ambtenaar hoeft niet de achtergrond met bepaalde inwoners te delen, om toch op te komen voor de belangen en wensen van bepaalde inwoners, aldus de auteurs.

Onpartijdig handelen dienen

Uit het Lokaal Kiezersonderzoek 2022 bleek dat inwoners meer contact hebben gelegd met ambtenaren dan met raadsleden (9 tegen 7 procent). Dat is op zich niet gek, want er zijn meer ambtenaren dan raadsleden. Maar kunnen ambtenaren ook inwoners vertegenwoordigen? Door op in de gemeenteraad ondergesneeuwde belangen te wijzen, kunnen ambtenaren het onpartijdig handelen van het gemeentebestuur juist dienen, ‘doordat dat alle bevolkingsgroepen evenredig naar behoeften en wensen bedient’.

Stevige investering

Mogelijke risico’s op partijdigheid van ambtenaren of onevenredigheid kunnen weer worden ondervangen door de gemeenteraad die checkt of de belangen en wensen van de verschillende groepen inwoners wel in kaart zijn gebracht. De raad kan zich daarbij laten informeren door niet-gekozenen, zoals huisartsen, leraren of wijk- en dorpsraden. Andere ambtenaren, namelijk de griffiemedewerkers van de gemeenteraad, kunnen de gemeenteraad ondersteunen om de hele bevolking te vertegenwoordigen. Dat kan door een stakeholderanalyse bij een raadsvoorstel of een beleidsevaluatie uit te voeren, zodat de raad ziet van welke belanghebbenden de wensen zijn meegewogen en van welke belanghebbenden minder of niet. Ook kunnen ze laten zien wie anders de wensen van alle belanghebbenden kan belichten. ‘Dit vergt wel een stevige investering in de griffie.’