De gemeentelijke geldparadox: met dank aan de P&C-cyclus van het Rijk

Gemeenten hebben moeite om begrotingen sluitend te krijgen. Tegelijkertijd blijkt de laatste jaren telkens opnieuw dat aan het eind van het jaar positieve resultaten worden gerapporteerd. Een belangrijke oorzaak daarvan zijn de middelen die gemeenten van het Rijk ontvangen en de daar bij behorende boekhoudkundige regels. In dit artikel houd ik een pleidooi voor strakkere discipline bij het Rijk bij het verstrekken van middelen aan gemeenten.

Gemeenten ontvangen twee typen Rijksmiddelen, te weten middelen uit het Gemeentefonds en middelen uit zogenaamde Specifieke uitkeringen. Middelen uit het Gemeentefonds tellen boekhoudkundig direct als baten, ook als die middelen nog niet direct kunnen worden besteed. Mede hierdoor ontstaan aan het eind van het jaar regelmatig overschotten. Voor Specifieke uitkeringen geldt dat niet: de ontvangen middelen komen als vooruit ontvangen op de balans terecht totdat ze daadwerkelijk worden ingezet. Middelen uit Specifieke uitkeringen hebben daarom geen invloed op het resultaat in de jaarrekening. Het vervolg van dit artikel gaat daarom vooral in op de middelen uit het Gemeentefonds.

Circulaires

Gemeenten stellen hun begroting in de regel op met als uitgangspunt de informatie over het Gemeentefonds in mei voorafgaand aan het begrotingsjaar (hierna: 't-1'). De praktijk is dat het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (hierna: BZK) drie keer per jaar een circulaire uitbrengt met de actuele stand van de middelen in het Gemeentefonds. Dat betekent dat gemeenten tot het eind van het begrotingsjaar met vijf circulaires (mededelingen) over wijzigingen vanuit BZK te maken hebben. De laatste circulaire komt in december van het begrotingsjaar uit. Voor het Rijk is dat niet erg: iemand geeft een betaalopdracht en als het geld nog voor het eind van het jaar is betaald heeft BZK aan de rijksbegrotingsregels voldaan. Bij de gemeente begint het dan pas: er moet besluitvorming volgen en dan is het inmiddels al nieuwjaar. Het ontvangen geld blijft dus onbenut en zorgt voor een positief resultaat op de jaarrekening.

Eenvoudig gezegd kunnen wijzigingen in het Gemeentefonds ontstaan door automatische aanpassingen zoals indexatie en taakinhoudelijke aanpassingen. Dat die aanpassingen er zijn hoeft niet ter discussie te staan, wel het moment waarop daarover wordt besloten en gecommuniceerd. Veranderen taken, dan vergt dat voorbereidingstijd op lokaal niveau die meestal pas echt begint als het landelijke wetgevingsproces is afgerond. Dan is een wijzing die nog in een lopend begrotingsjaar plaatsvindt vaak niet meer uitvoerbaar en komen middelen onbesteed in het resultaat terecht.

De praktijk laat zien dat sinds 2020 jaarlijks meer dan € 1 miljard aan het Gemeentefonds is toegevoegd ten opzichte van de mei-circulaire van 't-1' die ten grondslag ligt aan de begroting. Het meest extreem was 2022 met een tussentijdse bijstelling van bijna € 7 miljard. Deze bedragen betreffen de som van wijzigingen in de Algemene Uitkering en de Decentralisatie- en integratieuitkeringen. Deels zijn de bijstellingen te verklaren uit extra middelen als gevolg van de COVID19-crisis en de energietoeslagen die werden verstrekt als gevolg van de oorlog in Oekraïne. Dat is niet het hele verhaal. In de begrotingsjaren 2020-2026 werd via gemiddeld 22 taakinhoudelijke wijzigingen gemiddeld € 813 miljoen per jaar gedurende het begrotingsjaar - dus vanaf de meicirculaire 't' van dat jaar - aan de Algemene Uitkering toegevoegd. Dat is ruim meer dan de gemiddeld € 481 miljoen die werd toegevoegd vanwege loon- en prijsbijstellingen of afrekening van het BTW-compensatiefonds. Bij de decentralisatie- en integratieuitkeringen is het beeld vergelijkbaar: met gemiddeld 61 wijzigingen per jaar is gemiddeld elk jaar € 689 miljoen gedurende het begrotingsjaar extra beschikbaar gesteld. De loon- en prijsbijstellingen bij decentralisatie- en integratie-uitkeringen bedroegen gemiddeld € 166 miljoen. Opvallend is verder dat in 2025 sprake is van bijstellingen gedurende het begrotingsjaar van in totaal ruim € 2,7 miljard, de op een na hoogste toevoeging van middelen tijdens een begrotingsjaar.

Veel wijzigingen

De hoeveelheid wijzigingen gedurende het begrotingsjaar is nu al hoog. Het kabinet is voornemens om de ongeveer 120 Specifieke uitkeringen die er voor gemeenten bestaan op een of andere manier onder te brengen in het stelsel van het Gemeentefonds. Dat roept vragen op of gemeenten dan nog wel overzicht op de wijzigingen binnen het Gemeentefonds kunnen houden: het zou betekenen dat het aantal wijzigingen ruimschoots verdubbelt. Zeker wanneer dit soort wijzigingen in de loop van het begrotingsjaar zelf plaatsvinden is het bijna een garantie voor nog hogere positieve resultaten in de jaarrekening. Dat roept om een vorm van beheersmaatregelen en goede afspraken tussen Rijk en gemeenten.

Goede afspraken

Vooropgesteld: de extra middelen en het recht van het Rijk om taakmutaties door te voeren staan niet ter discussie. Wat wel ter discussie staat is de procedure eromheen. Als we weten dat ontvangen van geld bij gemeenten vaak pas later tot besteding leidt, dan kan het Rijk ook een rol spelen bij het voorkomen van overschotten bij de jaarrekening.

Er zijn twee denklijnen te overwegen. Beide gevallen vereisen handelen door het Rijk: De eerste variant is de meest disciplinerende: wettelijk vastleggen dat er geen taakwijzigingen in het Gemeentefonds voor het komende begrotingsjaar zijn toegestaan na de meicirculaire in het jaar voorafgaand aan het begrotingsjaar ('t-1). Deze suggestie kan worden meegenomen bij de behandeling van de wijzigingen in de Financiële verhoudingswet die toch al op de rol staat. Deze benadering heeft voor gemeenten het voordeel dat er meer ruimte is om uitvoering van taakwijzigingen voor te bereiden. Belangrijker is dat het BZK een instrument in handen geeft om de andere departementen te wijzen op tijdige aankondiging van voorgenomen wijzigingen en vraagstukken van uitvoerbaarheid bij gemeenten.

De tweede variant is boekhoudkundig van aard. Nu zijn alle ontvangsten uit het Gemeentefonds te beschouwen als baten in het jaar van ontvangst. Dit is des te meer relevant nu de regelgever (de commissie BBV) niet tijdig gemelde extra baten als een onrechtmatigheid beschouwt, waarover Çolleges van B&W moeten rapporteren. In de gemeentelijke boekhoudregels zou een bepaling kunnen worden opgenomen dat wijzigingen in de uitkeringen van het Gemeentefonds na de meicirculaire 't-1' standaard als vooruit ontvangen bedragen worden gezien. Ontvangsten als vooruit ontvangen boeken is al de praktijk voor de Specifieke uitkeringen en zorgt voor meer stabiliteit in de gemeentelijke besluitvorming over de beschikbare financiële middelen. Op het moment dat de gemeente zover is dat de middelen daadwerkelijk kunnen worden besteed, volgt de daarvoor benodigde begrotingswijziging van baten en lasten. Dat geeft een reëler beeld van werkelijke baten en lasten van een gemeente dan de huidige praktijk waarbij onderbesteding ontstaat als gevolg van laat beschikbaar gestelde rijksmiddelen.

Actievere rol voor het Rijk

Het Rijk kiest de laatste jaren voor een veel actievere rol waar het gaat om inzet van middelen in het decentraal bestuur en gemeenten in het bijzonder. Dat is terug te zien in de veelheid van wijzigingen in het Gemeentefonds en de groei van het aantal Specifieke uitkeringen. Omdat veel geld pas zeer laat voor gemeenten beschikbaar komt, leidt dit feitelijk tot onderbesteding in de jaarrekening. Die onderbesteding is aan raadsleden en burgers nauwelijks uitlegbaar. Betere afspraken over wanneer het Rijk geld voor gemeenten beschikbaar stelt kan bijdragen aan realistischer geraamde begrotingen en daarmee onderbesteding voorkomen. In dit artikel zijn twee oplossingsrichtingen genoemd. Mijn voorkeur gaat uit naar een wettelijke bepaling over wijzigingen in het Gemeentefonds boven een boekhoudkundige aanpassing. De boekhoudkundige aanpassing is meer pragmatisch maar ook een vorm van 'window dressing'. Dat komt omdat de niet bestede middelen elders op de balans terechtkomen. Gemeenteraden moeten op enig moment alsnog een besluit nemen om dat geld in te gaan zetten. De wettelijke weg daarentegen zet meer druk op de departementen om na te denken over haalbaarheid en uitvoerbaarheid van hun ambities.

Auteur kennisbijdrage: Johan de Kruijf, Kerndocent Financieel Management & Bedrijfsvoering MPM, Universiteit Twente.