‘Stel sancties in, maar gebruik ze niet’

In de meeste stelsels in Europese landen met een verplichting voor bewindspersonen om hun vervolgfuncties te laten toetsen, is die verplichting juridisch bindend. In 19 stelsels is er ook een rechtsplicht voor bewindspersonen om hun vervolgfuncties te melden. 17 stelsels kennen een sanctiemechanisme. ‘Er is sprake van een trend richting sterkere sanctiebevoegdheden.’

‘Naming and shaming’ onvoldoende

Dat schrijven onderzoekers van de Universiteit van Amsterdam in ‘Functie Elders’, een verkennend onderzoek naar colleges met taken ten aanzien van vervolgfuncties van politieke ambtsdragers in Europa. De trend hangt samen met zorgen rond de effectiviteit van de advisering in de landen waarin een sanctiemechanisme ontbreekt. ‘Naming and shaming’ lijkt in de onderzochte stelsels namelijk onvoldoende voor het verzekeren van de naleving.

Ultimum remedium

In landen als Frankrijk en Noorwegen worden sancties zelden opgelegd, maar draagt de mogelijkheid ertoe vermoedelijk wel bij aan compliance, zien de onderzoekers. Nadeel van sanctiemechanismen is het risico op juridisering ‘van wat toch primair ethische normen zijn’. Maar dat lijkt in die stelsels ondervangen doordat het sanctiemechanisme alleen als ultimum remedium wordt gebruikt. ‘Wij pleiten voor sancties, maar niet om ze te gebruiken’, vatte hoogleraar staatsrecht Jerfi Uzman het vorige week samen bij de presentatie van het onderzoek op het symposium ‘Functie elders’ van de Universiteit van Amsterdam en het Adviescollege Rechtspositie Politieke Ambtsdragers (ARPA). Dit symposium werd georganiseerd vanwege het ingaan van de Wet regels integriteit en vervolgfuncties bewindspersonen afgelopen februari.

Niet overtuigd

Uzman reageerde daarmee op de bijdrage ‘Integriteit is meer dan een regeling’ van Thom de Graaf, vicevoorzitter van de Raad van State, op hetzelfde symposium. Die wees erop dat het kabinet inzet op zwaardere sancties als naming & shaming niet werkt en dat de onderzoekers van de Universiteit van Amsterdam dat ook bepleiten. ‘Ik heb daar grote bezwaren tegen.’ Hij is niet overtuigd van de noodzaak van de regeling en vindt wetgeving niet het juiste instrument, al vindt hij wel dat de regeling duidelijkheid schept en begrijpelijk is vanwege het politieke en publieke debat. De Graaf ziet het bieden van tegenspraak als belangrijkste opdracht van de ARPA. ‘Eerder dan naming & shaming.’

Niet te veel belemmeringen

En De Graaf wijst op het mogelijke afschrikwekkende effect van de regeling voor mensen buiten de politiek. ‘We willen ook mensen met stevige praktijkervaring in het openbaar bestuur. Daar moeten we rekening mee houden en er moeten dus niet al te veel belemmeringen zijn. De besten weghouden uit het politieke metier zou niemand toch moeten willen. Maak het gezag van de politiek niet nog brozer.’ Volgens De Graaf moeten we ‘niet te ver doorschieten’. ‘Macht corrumpeert, maar geldt dat ook voor gewezen macht?’ Normbesef dien je niet het beste door wettelijke regeling tot norm te maken, aldus De Graaf. ‘Ik weet niet of het in het buitenland beter gaat. Ik denk dat deze regeling kan helpen, maar ik verwacht er niet te veel van.’

Vaak wel meldplicht

Uit het onderzoek van Uzman cs. bleek dat van de 31 geanalyseerde stelsels van Europese landen, en de EU, met colleges die adviseren over of toezicht houden op vervolgfuncties voor bewindspersonen 26 stelsels in enigerlei vorm een meldplicht hebben voor vervolgfuncties en een mogelijke afkoelperiode voor bewindspersonen, dan wel (top)ambtenaren, rechters of parlementariërs. Uitzonderingen zijn: België, Denemarken, Hongarije en Malta. In Finland bestaat formeel nog geen meldplicht, maar de huidige regering heeft zich, vooruitlopend op een wetswijziging, wel gecommitteerd aan een meldplicht.

Een beginnetje

Regels zijn ‘een beginnetje’ om bij een integriteitscultuur te komen, aldus Uzman. Hij ontwaart in Europa een duidelijke trend richting meldplichten, afkoelperiodes, en ook toezichtcolleges. De focus op bewindspersonen begon in 1995, maar pas echt in 2010, stelt hij vast. ‘In 2015 was een hausse aan regelingen en de rest volgde in 2022. Nu sluit Nederland de rij.’ De soorten regelingen zijn heel divers. ‘Je ziet vaak dat landen het bij het maatschappelijk middenveld willen laten en vinden dat we niet bang moeten zijn voor de verwevenheid tussen de publieke en private sector. Zo is er bijvoorbeeld in Denemarken geen grote bereidheid om het roer om te gooien.’

Advocatuur en consultants

Uit de motivering en de cijfers blijkt dat de adviescolleges in Europese landen bij het opleggen van restricties terughoudend zijn, vervolgt Uzman. ‘Wettelijke regels lenen zich er niet zozeer voor toepassing, maar meer voor het faciliteren van de dialoog en bewustwording.’ In belangenafwegingen worden belangenconflicten veelal breed uitgelegd, maar beperkt toegepast. Knelpunten liggen vooral bij de advocatuur, bij consultants en in public interest. ‘Die vergen monitoring en capaciteit.’ In Duitsland is een discussie gaande of colleges moeten kunnen blijven adviseren tijdens de rit. ‘Een enkel advies kan een papieren werkelijkheid worden. Kijk daarom naar dynamische advisering.’

Meer transparantie

En meer transparantie is van belang. Een aanbeveling van de onderzoekers voor de wetgever is dan ook dat het uitgangspunt zou moeten zijn dat adviezen zo veel mogelijk toegankelijk zijn, ‘ook als die adviezen ertoe geleid hebben dat een vervolgfunctie niet is aanvaard’. De regeling in de huidige wet verdient in dat licht heroverweging. Aan ARPA zelf is een aanbeveling om transparant te zin over de totstandkoming van het advies en de gevolgde procedure, zoals al Duitsland, het Verenigd Koninkrijk en Frankrijk al doen. De onderzoekers verwijzen ook naar België. ‘Maak besluiten wat dat betreft toetsbaar en vermijd willekeur door algemene uitgangspunten vast te leggen in algemene adviezen.’