Recept voor minder zure interbestuurlijke relaties

Met een reeks warme aanbevelingen aan het rijk en de decentrale overheden hoopt de Studiegroep Interbestuurlijke Verhoudingen dat die elkaar minder naar het leven staan. ‘Als er ooit urgentie was om samen de maatschappelijke opgaven op te pakken, is het nu wel.’

Positieve lessen

Onder voorzitterschap van Han Polman, oud-commissaris van de koning in Zeeland, heeft de Studiegroep vandaag haar advies uitgebracht hoe te komen tot betere interbestuurlijke verhoudingen. De afgelopen jaren gingen kabinet en – met name – de gemeenten rollebollend en bekvechtend met elkaar over straat. Polman spreekt desgevraagd van ‘positieve lessen’ die zijn te trekken uit de ervaringen die de laatste jaren zijn opgedaan.

Nader tot elkaar

Op basis van bestaande inzichten, adviezen, rapporten en vooral veel gesprekken met ambtenaren, bestuurders en oud-bestuurders is de Studiegroep gekomen tot een pakket van vijf zogeheten bouwstenen waarmee centrale en decentrale overheden nader tot elkaar kunnen komen. Aan de hand van die bouwstenen moet een nieuwe start mogelijk zijn binnen de interbestuurlijke verhoudingen ‘gebaseerd op samenwerking, uitvoerbaarheid en respect voor ieders democratische rol.’

Uitvoerbaarheid

Goede interbestuurlijke verhoudingen zijn volgens de Studiegroep essentieel om de grote maatschappelijke vraagstukken – over ruimtelijke inrichting, weerbaarheid, verdienvermogen, bestaanszekerheid, zorg en migratie – effectief aan te pakken. ‘Rijk, provincies, waterschappen en gemeenten hebben elkaar nodig om tot resultaat te komen. In de afgelopen jaren stonden die verhoudingen onder druk doordat afspraken onvoldoende werden nagekomen, er te weinig aandacht voor uitvoerbaarheid was en financiële discussies het gesprek overheersten’, aldus Polman.

Frisse start

De start van een nieuw kabinet is volgens hem ‘het moment’ om een frisse start te maken. Dat kan allereerst door aan het begin van een kabinetsperiode duidelijk af te spreken welke maatschappelijke vraagstukken gezamenlijk worden opgepakt en in het coalitieakkoord expliciet vast te leggen dat wettelijke normen en de spelregels uit de Code Interbestuurlijke Verhoudingen worden nageleefd – waaronder adequate bekostiging bij nieuwe taken.

Wat zou helpen is dat het rijk medeoverheden in een vroegtijdig stadium betrekt bij kabinetsmaatregelen die hen raken, in combinatie met een uitvoerbaarheidstoets door het rijk en de medeoverheden te laten uitvoeren op de gevolgen van dat voorgenomen beleid.

Het goede gesprek

De Studiegroep pleit er verder voor twee keer per jaar een overhedenoverleg te houden. In de woorden van Polman moet dat ‘het goede gesprek’ zijn, waarin met name de onderlinge relatie aan de orde komt en of iedereen zich aan de gemaakte afspraken houdt. De afgelopen jaren gingen die overleggen voornamelijk over geld.

Het is volgens de Studiegroep noodzakelijk om structureel plekken te hebben waar voortgang en naleving van afspraken worden besproken, ‘juist ook wanneer er geen acuut probleem is.’ Door periodiek het gesprek te voeren over de onderlinge verhoudingen, wordt als het goed is in een vroeg stadium duidelijk of afspraken worden nageleefd en of de samenwerking nog aansluit bij wat nodig is. ‘Het naleven van afspraken is een essentiële voorwaarde om concrete resultaten te bereiken en om de gezamenlijke verantwoordelijkheid van overheden richting de samenleving waar te maken.’

Informele ontmoetingen

Ook moet er volgens de Studiegroep tussen de overheidslagen worden geïnvesteerd in meer ontmoetingen, zowel formeel als informeel – alsook tussen bestuurders en ambtenaren: ‘Uiteindelijk is samenwerking mensenwerk. Het draait om de relaties tussen bestuurders onderling en om die met ambtenaren’. En zaak is het elkaar niet te verrassen buiten de afgesproken overlegstructuur. ‘Informeer elkaar tijdig over beleidswijzigingen of als politieke wensen en gesprekken met achterbannen leiden tot een ander standpunt dan eerder gedacht’, luidt de aanbeveling. Dat geldt evenzeer voor lokale bestuurders. Individuele overheden zouden moeten afleren om, gebruikmakend van bijvoorbeeld hun partijcontacten, buiten de koepelorganisaties om voor eigen voordeel te gaan lobbyen bij bewindslieden. ‘Uit respect voor de eigen afvaardigingen’, zegt Polman.

Financiële spelregels

Uiteraard is er in het advies ook een paragraaf gewijd aan de bestuurlijk-financiële spelregels. De komende kabinetsperiode zouden daar vanaf de start goede afspraken over moeten worden gemaakt met de medeoverheden. Dit om ervoor te zorgen dat er ‘een goed, voorspelbaar financieel kader’ is. Dat houdt onder meer in: structurele taken ook structureel te bekostigen en specifieke uitkeringen zoveel mogelijk te vermijden. ‘Stabiele financiële verhoudingen zijn cruciaal. Niet alleen om te kunnen investeren en beweging in gang te zetten, maar ook om te voorkomen dat de financiële kant het gesprek gaat overheersen.’

Proces conflictbeslechting

Maar ook al is de samenwerking tussen de overheden aan de voorkant op basis van deze adviezen straks allemaal beter geregeld, dan nog kan het misgaan doordat de inzichten verschillen. Belangen van overheidslagen kunnen onderling nu eenmaal schuren. De afgelopen jaren leidde dat op diverse onderwerpen tot langdurige impasses en patstellingen, met een verzuring in de interbestuurlijke verhoudingen tot gevolg. Om te voorkomen weer in zulk vaarwater te belanden, dringt de Studiegroep aan op de inrichting van een proces voor conflictbeslechting. Startpunt is een goed functionerend overhedenoverleg, waar in een tijdig stadium signalen worden gedeeld en besproken. Mochten er toch impasses dreigen, dan is het aan de minister van Binnenlandse Zaken – verantwoordelijk immers voor het goed functioneren van het openbaar bestuur – de lead te nemen om met een zes-stappenplan tot een oplossing te komen. En dat binnen maximaal één jaar. ‘Anders sleep je het maar mee en loop je het risico dat het de verhoudingen op andere beleidsterreinen infecteert’, zegt Polman.

Binnenlandse Zaken

De eerste stap in dat proces voor conflictbeslechting is ‘geobjectiveerd’ de feitelijke situatie aangeven en de perspectieven van de verschillende partijen in beeld te brengen. Als het nodig mocht zijn, kan een externe commissie of instantie worden ingeschakeld waaraan een zwaarwegend oordeel wordt gevraagd. De minister van Binnenlandse Zaken doet dan in overleg met de eerstverantwoordelijke minister en met actieve betrokkenheid van de minister-president een voorstel op basis van de rapportage van de externe commissie, waarna de knoop in het eerstvolgende overhedenoverleg kan worden doorgehakt. Daarna wordt de Tweede Kamer geïnformeerd over de wijze waarop tot geschilbeslechting is gekomen.

Uitlokking

De Studiegroep kiest bewust niet het advies een onafhankelijke instantie, al dan niet in de vorm van een Constitutioneel Hof, de rol van scheidsrechter te geven als de strijdende partijen er onderling maar niet uitkomen. Polman ziet dat als ‘uitlokking’ om als overheidslagen er niet alles aan te doen er zelf uit te komen en het conflict maar te laten voortslepen. Op de vraag of hij er vertrouwen in heeft dat het advies van de Studiegroep tot betere interbestuurlijke verhoudingen leidt, antwoordt Polman dat ‘alle seinen op groen staan’ om het advies te omarmen. ‘Als er ooit urgentie was om als overheden samen de maatschappelijke opgaven – op het terrein van onder meer wonen, klimaat, energie, natuur, maatschappelijke weerbaarheid, de zorg, bestaanszekerheid, migratie – aan te pakken, is het nu wel. Dat vraag om een cultuur van elkaar opzoeken, niet scherpslijpen’, zegt Polman. ‘We moeten een nieuwe start maken.’