Rot in fundament gemeentefonds

Steggelend gaan gemeenten en rijk al jaren over straat. Te schaars bedeeld door Den Haag, mopperen de lokale bestuurders. Gezeur, vindt het rijk: jullie geven gewoon te veel uit. Ruzie over geld dus. ‘Dat lijkt zo’, zegt Peter Verheij van de Raad voor het Openbaar Bestuur. ‘Maar het werkelijke probleem zit dieper: het fundament van de bekostiging deugt niet.’

Taai

Het is lang niet de eerste keer dat Peter Verheij moet uitleggen wat er werkelijk schort aan de manier van bekostigen van gemeenten. Aan Tweede Kamerleden, aan die van de Eerste Kamer, aan raadsleden, wethouders en, zoals laatst, aan een collectief van financieel journalisten. Dat de boodschap maar moeilijk beklijft, ligt niet aan hem, maar vooral aan het taaie, abstracte onderwerp: het bouwwerk van de financiële verhoudingen, het stelsel van afspraken tussen de overheidslagen waarop de financiering van gemeenten is gebaseerd. Sla dat maar eens plat!

Interbestuurlijke verhoudingen

Toch neemt Verheij, als lid van de Raad voor het Openbaar Bestuur, in het Haagse ROB-onderkomen opnieuw ruim de tijd om uiteen te zetten wat er mankeert aan het huidige stelsel. En om uit te leggen hoe we kunnen komen tot een nieuw fundament en uiteindelijk tot betere interbestuurlijke verhoudingen. Natuurlijk, heibel over geld tussen de gemeenten en het rijk zal er altijd blijven. Zoveel weet hij als oud-wethouder ook wel. Maar zaak is dat die discussies worden gevoerd op basis van heldere uitgangspunten. ‘En die zijn er niet’, zegt Verheij. ‘Of beter gezegd: niet meer.’

Waar en wanneer is het dan ergens misgegaan? ‘Eén specifiek moment is niet aan te geven’, antwoordt hij. ‘Het is eerder een range van gebeurtenissen waarop het is gaan schuiven. Ik zou zeggen vanaf zo’n twintig jaar geleden. Wat er gebeurde is dat medebewindstaken vanaf toen steeds dominanter werden. Gemeenten kregen steeds meer uit te voeren in opdracht van het rijk, waarbij steeds minder inzichtelijk werd hoe het zit met de middelen, de besteding ervan en de beleidsvrijheid van gemeenten.’

Beperkte marges

De grootste klap kreeg het bouwwerk van de financiële verhoudingen volgens Verheij in 2015 met de decentralisaties in het sociaal domein. Toen werden gemeenten verantwoordelijk voor de uitvoering van taken op het gebied van onder andere jeugdzorg en maatschappelijke ondersteuning. Officieel met veel beleidsvrijheid, maar onderwijl opgetuigd met tal van wettelijke verplichtingen. ‘Probleem is dat er vooraf niet is nagedacht over de vraag: hoe houd je het in balans, uit elkaar, inzichtelijk qua inkomsten, bestedingen, verantwoordelijkheden en verantwoording. En dat terwijl er zoveel geld mee is gemoeid. Jaarlijks gaat er zo’n 42 miljard euro naar het gemeentefonds.’ Met stemverheffing: ‘Dat is qua omvang na Sociale Zaken en Werkgelegenheid en Onderwijs, Cultuur en Wetenschap de derde grootste begrotingspost van het rijk. Iedereen – de Tweede Kamer niet, de Eerste Kamer niet, financiële experts niet – heeft te weinig inzicht om te kunnen bepalen of gemeenten met dat geld inderdaad over genoeg middelen beschikken voor hun taken.’

Slordig

Dat betekent dat het parlement zijn verantwoordelijkheid als begrotingswetgever én controleur van de regering niet kan waarmaken. Althans niet adequaat genoeg. Daarvoor, zo betoogt Verheij, is het nodig dat er eerst meer helderheid komt over welke taken de wetgever bij gemeenten heeft belegd en welke budgetten daarvoor beschikbaar worden gesteld. ‘Zonder informatie over de taken van de gemeenten is het niet mogelijk een oordeel te geven over de toereikendheid van het gemeentefonds’, concludeerde de ROB onlangs in het mede door Verheij opgestelde rapport Meters maken met medewind. Nu is het bij de vaststelling van het gemeentefonds onduidelijk welke budgetten zijn gekoppeld aan welke medebewindstaken. En als medebewindstaken op een slordige wijze zijn belegd, kunnen er onduidelijkheden ontstaan over wie moet opdraaien voor welke financiële risico’s. ‘Ook is het achteraf, bij de verantwoording, onduidelijk hoeveel geld gemeenten hebben uitgegeven aan medebewindstaken en of de wetten waarmee deze taken bij gemeenten zijn belegd doelmatig en doeltreffend hebben gefunctioneerd’, stelt de ROB verder.

Open einde

Verheij: ‘Zeker na de decentralisaties is de verhouding tussen rijk en gemeenten die tussen opdrachtgever en opdrachtnemer geworden, waarbij het rijk taken overdraagt met smalle marges. De risico’s – vooral bij open-einde-regelingen als de jeugdzorg – liggen bij gemeenten, terwijl ze niet in hun eigen inkomsten kunnen voorzien.’ Ja, de wet stelt dan wel dat het de voorkeur heeft om één bestuurslaag verantwoordelijk te maken voor de inkomsten waaruit zij hun taken bekostigen. Inkomsten en uitgaven in één hand bevordert namelijk in theorie de doelmatigheid en versterkt de democratisch controle. De praktijk in ons land is echter een andere: gemeenten geven veel meer geld uit dan dat zij via eigen inkomsten binnen (kunnen) krijgen.

Collectieve opgave

Het systeem van bekostiging van gemeenten waarmee we nu werken is volledig vastgelopen, zegt Verheij. ‘Het is ook niet bedoeld waarvoor we het nu gebruiken. Er zitten onvoldoende controlemechanismen in om het in de vingers te houden. Het ontwarren van de kluwen is nodig. En dan nog heb je pas het begin van een antwoord of de middelen voldoende zijn om de taken naar behoren te kunnen uitvoeren.’ Eerst dient er een duidelijk en volledig overzicht te komen van de medebewindstaken die vanuit het gemeentefonds worden bekostigd. En daarbij moet duidelijk zijn welke budgetten door het rijk daarvoor worden vrijgemaakt en wat globaal de noodzakelijke kosten zijn van gemeenten om die medebewindstaken doelmatig uit te voeren.

Dan zijn we er nog niet. Vervolgens zal namelijk ook duidelijk moeten worden gemaakt op basis van welke wetten het rijk de medebewindstaken bij gemeenten belegt en hoe het rijk monitort of die wetten doeltreffend en doelmatig functioneren. En tot slot dient een ondergrens bepaald te worden van het deel van het gemeentefonds dat bedoeld is voor autonoom gemeente­beleid.

Acute nood

Het gaat, zo wil Verheij gezegd hebben, in de moeizame, tijd- en energieverslindende discussie tussen rijk en gemeenten om veel meer dan geld. ‘Het gaat om drie dingen: beleidsvrijheid, taken en middelen. Dat bouwwerk moet in balans zijn. En dat is het nu niet. Wat er nodig is, is een reconstructie van het bouwwerk. Nee, zeg maar gerust de constructie van een nieuw bouwwerk. Als het ravijnjaar iets duidelijk heeft gemaakt, dan is het dat de discussie dáárover moet worden gevoerd.’

Dat door het ravijnjaar 2026 de focus bij gemeenten vooral lag op het oplossen van de acute nood, snapt Verheij. ‘Nu de rook is opgetrokken – ik bedoel: het een paar jaar uitstellen van die forse bezuiniging – kun je de tijd als rijk en gemeenten gebruiken om het fundament op orde te brengen. Je hebt tot 2028 de tijd. In twee jaar moet het lukken. Maar het begint met willen, zowel door het rijk als door gemeenten: het is een collectieve opgave.’ En vooral ook, althans zo ziet hij het: het is geen politieke keuze. ‘Dit is bestuurskundige zuiverheid.’

Lees het volledige interview in Binnenlands Bestuur nr. 20 van deze week.