Evaluatie fileert Utrechtse aanbesteding doelgroepenvervoer

Een evaluatie van de gezamenlijke aanbesteding van het doelgroepenvervoer in de regio Utrecht legt een reeks structurele problemen bloot: gebrekkige regie, personele wisselingen en tijdsdruk leidden tot chaotische uitvoering en verslechterde vervoerskwaliteit. Wat begon als een ambitieuze samenwerking van 22 Utrechtse gemeenten en de provincie, veranderde in een stressvolle race tegen de klok waarbij niemand echt achter het stuur leek te zitten.

Weerbarstig

De samenwerking werd al in 2018 opgestart, met de provincie Utrecht als trekker en de gemeenten in een meer afwachtende rol. Hoewel de wil om samen te werken breed aanwezig was, bleek de praktijk ‘weerbarstig’, stellen onderzoekers van adviesbureau Significant Public. De keuze voor een lichte samenwerkingsvorm was destijds logisch, gezien de verschillen tussen gemeenten en het belang van lokale beleidsvrijheid. Maar die aanpak had een prijs: essentiële keuzes over de inhoud van de aanbesteding, de governance en de operationele samenwerking werden steeds doorgeschoven.

Voortouw

De schaal van de samenwerking – 22 gemeenten plus de provincie – maakte het proces complex. Er was personeelskrapte, rollen en verantwoordelijkheden waren beperkt geborgd en gemeenten waren afhankelijk van de provincie. ‘De provincie stelde zich verantwoordelijk op, terwijl gemeenten vooral naar elkaar en naar de provincie keken voor initiatief en kennis. Dit leidde tot een dynamiek waarin partijen verwachtten dat een ander het voortouw zou nemen’, is te lezen in de evaluatie.

Stroomversnelling

Vanaf 2022 schoot het proces in een stroomversnelling. De aanbesteding moest onder hoge tijdsdruk worden voorbereid en uitgevoerd. Met het oog op ‘synergievoordelen’ en efficiëntie werd gekozen om per drie subregio’s het regiotaxivervoer te combineren met leerlingenvervoer. Die keuze leidde naast instemming ook tot zorgen over de kwaliteit van het vervoer, vooral onder ouders en consulenten.

Voortdurende wisselingen

Extra complicatie: de zzp-programmamanager, verantwoordelijk voor het opstellen van de aanbestedingsdocumenten, viel uit, waardoor het proces vertraging opliep. Ook later in het proces vielen meerdere programmamanagers uit. Rollen werden daardoor vaak ingevuld op basis van beschikbaarheid in plaats van expertise. Onboarding en kennisoverdracht waren beperkt geformaliseerd, wat leidde tot kennisverlies en vertraging. Het ambtelijk kernteam, met onder meer vertegenwoordigers uit de subregio’s en de provincie, kampte met voortdurende wisselingen.

Kort contract

In de aanbesteding werd gekozen voor een contractduur van vier jaar, met twee mogelijke verlengingen van twee jaar. Dat is volgens de onderzoekers ‘relatief kort’. ‘Zeker gezien de lange afschrijvingstermijnen van voertuigen en de behoefte aan stabiliteit voor personeel en uitvoerende partijen.’ Daarnaast was beschikbare informatie over vervoersvolumes en reisafstanden beperkt en versnipperd, vooral bij het leerlingenvervoer. Hierdoor konden inschrijvers – en in het bijzonder nieuwe marktpartijen – moeilijk een realistische prijs bepalen.

Stressvol en chaotisch

Vanwege het risico dat er een vacuüm zou ontstaan zodra de bestaande contracten zouden aflopen en er nog geen nieuw contract gesloten zou zijn, werd er sterk gestuurd op het halen van de planning. ‘De dominante reflex was om door te gaan, ook als er twijfels waren over de kwaliteit of uitvoerbaarheid. Betrokkenen ervaarden deze periode als stressvol en chaotisch’, schrijft Significant Public. Een scenario voor het geval de planning niet gehaald zou worden, ontbrak. Medewerkers ervaarden weinig ruimte om het proces tijdelijk stil te leggen of bij te sturen.

Noodoplossingen

Toen vertraging onvermijdelijk werd, moest halsoverkop een overbruggingsperiode worden georganiseerd voor april tot eind 2024. Onder grote tijdsdruk werden onderaannemers en zzp’ers ingezet. In de subregio Zuidoost Utrecht (Bunnik, De Bilt, Utrechtse Heuvelrug, Wijk bij Duurstede en Zeist) lukte het niet om met bestaande of nieuwe vervoerders afspraken te maken, waardoor noodoplossingen nodig waren. In die regio gaat het nog steeds niet goed met het leerlingen- en Wmo-vervoer. Gemeenten onderzoeken inmiddels de mogelijkheid om het vervoer zelf te regelen.

Stijgende kosten

Tijdens de overbruggingsperiode, die door zowel ouders als gemeenten als onzeker en stressvol werd ervaren, ging er veel mis. ‘De kwaliteit van het vervoer stond onder druk, mede door de inzet van zzp’ers die niet altijd aan de gestelde kwaliteitseisen voldeden. De kosten voor gemeenten stegen aanzienlijk door de hoge tarieven van zzp’ers vanwege de ontstane schaarste. Ouders voelden zich vaak onvoldoende en te laat geïnformeerd over de situatie.’

De ‘rijdende trein’-mentaliteit

Al met al concludeert het adviesbureau dan ook dat de gekozen lichte samenwerkingsvorm weliswaar flexibiliteit bood, maar in de praktijk onvoldoende houvast gaf bij tegenslag. ‘Toen het spannend werd, was er geen ruimte voor een pas op de plaats en kon niemand effectief ingrijpen.’ Continuïteit en diepgaande expertise ontbraken op cruciale momenten, en kennisborging was beperkt. ‘De focus lag sterk op het halen van deadlines. Alternatieven en reflectie kwamen onder druk te staan, waardoor het proces kwetsbaar werd voor onverwachte gebeurtenissen. De ‘rijdende trein’-mentaliteit bood schijnzekerheid, maar leidde tot extra vertraging en correctierondes.’