Ombudsmannen laken onderzoek naar rapport ombudsman

De ombudsmannen van Rotterdam-Rijnmond, Den Haag en Utrecht vinden dat het door de gemeenteraad van Amsterdam aangekondigde onderzoek naar het onderzoek van de ombudsman naar Bureau Integriteit de onafhankelijkheid en het fundament van tegenmacht kan aantasten. Dat schrijven zij in een brief aan de Amsterdamse gemeenteraad. Overigens heeft de Amsterdamse ombudsman zijn onderzoek zelf al extern laten beoordelen, schrijft hij aan dezelfde raad.

Extern onderzoek

Zij reageren hiermee op de conclusie van het commissiedebat in die gemeenteraad over de gang van zaken rond het rapport van ombudsman van de Metropoolregio Amsterdam Munish Ramlal over Bureau Integriteit. Die conclusie was dat er aanvullend extern onderzoek moest komen naar de kwaliteit van het rapport. Burgemeester Femke Halsema was hier namelijk niet over te spreken, maar de raad vond het lastig om te bepalen of zij al dan niet gelijk heeft.

Zeer bezorgd

Halsema vond dat het rapport ‘te weinig feitelijke basis’ heeft voor de harde conclusies die erin worden getrokken en zei dat ze ‘zeer bezorgd’ was over de onderzoeksmethode. Ze miste in het rapport hoor en wederhoor en noemde de onderzochte casussen te klein en niet representatief. De VVD stelde voor een externe partij te laten beoordelen of de onderzoeksopzet ‘deugdelijk’ is en ‘wat dit betekent voor aanbevelingen in het rapport’. Een dergelijk onderzoek is zeer ongebruikelijk. Raadslid Sheher Khan (Denk) stelde: ‘De ombudsman verzamelt ervaringen, waarom moet iemand anders dat dan nog eens duiden?’

Aantasting onafhankelijkheid

De ombudsmannen van Rotterdam-Rijnmond, Utrecht en Den Haag wijzen erop dat het aangekondigde onderzoek niet alleen de onafhankelijkheid en het fundament van tegenmacht kan aantasten, maar ook de functie van de lokale ombudsmannen als hulptroepen van de raad in haar controlerende taak. Daarnaast maken zij zich zorgen dat straks ook in andere steden onderzoeken naar onderzoeken worden gedaan, ‘waardoor de feitelijke problematiek achter klachten buiten beeld zou kunnen dreigen te raken’.

Aan bevoegdheden gehouden

Burgemeester Halsema zei al het liefst pas te willen reageren op de inhoud van het ombudsmanrapport over Bureau Integriteit nádat er extern onderzoek is gedaan. ‘Anders krijg je een gek gesprek waarbij je ingaat op de inhoud, terwijl je wacht op het onderzoek.’ Ramlal gaf eerder in een interview met Het Parool aan dat Halsema druk op hem had uitgeoefend en daarmee een staatsrechtelijke grens had overschreden. Dat is volgens Halsema een ‘gotspe’, reageerde ze vorige week. ‘Ik heb me precies gehouden aan mijn bevoegdheden.’

Onafhankelijkheid is fundament

Maar de ombudsmannen benadrukken dat zij een onafhankelijk en onpartijdig instituut zijn en een tegenmacht vormen, ‘een essentieel onderdeel van checks and balances in onze democratie’. ‘Als tegenmacht kan de ombudsman voor schuring zorgen.’ De kracht van alle ombudsmannen schuilt juist in het onafhankelijke toezicht, vervolgen zij. ‘Deze onafhankelijkheid is daarbij geen luxe maar een fundament.’ Het is gebruikelijk dat het college schriftelijk aan de raad reageert op aanbevelingen van de ombudsman, leggen ze uit. Het staat het college vrij daarin eventuele kritiek op de bevindingen, het rapport of de aanbevelingen te uiten. Het college kan ook zelf een deskundige inschakelen om zich te laten adviseren. ‘Dat past binnen de institutionele verhoudingen.’

Zorgelijk beeld

Ramlal heeft naar aanleiding van het commissiedebat ook zelf een brief geschreven naar de gemeenteraad, waarin hij nog eens het ‘zorgelijke beeld’ noemt dat uit zijn onderzoek opdoemt. ‘Ik heb diverse knelpunten in beeld gebracht waarmee de organisatie direct aan de slag zou kunnen.’ Hij wil eraan bijdragen dat medewerkers die zich melden bij Bureau Integriteit, ‘dat met vertrouwen doen en zich beschermd weten door hun werkgever’. ‘Het gaat hierbij over het algemeen om de emotioneel beladen meldingen van Amsterdamse ambtenaren.’

Debat ging over gedoe

Hij constateert ook dat het gesprek in het commissiedebat niet ging waarover het zou moeten gaan: de zorgen van de melders. Het debat ging wel over ‘het gedoe’ rond de publicatie van het rapport. ‘Dat betreur ik ten zeerste.’ Het verbaast Ramlal daarbij dat er al werd voorgesteld om een extern onderzoek in te stellen, terwijl hij zelf nog geen mondelinge toelichting heeft kunnen geven en het rapport nog niet zorgvuldig is gelezen. Op 4 december hoopt hij dat wel met de raad van gedachten te kunnen wisselen over zijn bevindingen.

Macht en tegenmacht

Ramlal noemt het voornemen om zijn rapport door een externe deskundige te laten toetsen ‘bijzonder beschadigend’ voor het instituut ombudsman en de onafhankelijkheid ervan. Zijn oproep aan de raad is ‘om de positie van een ombudsman te beschermen, ‘omdat Amsterdammers moeten kunnen rekenen op een onafhankelijke oordeelsvorming’. De ombudsman wordt door de raad benoemd, maar heeft een onafhankelijke positie met een bijzondere rechtspositionele bescherming. ‘Deze bijzondere bescherming is nodig, omdat het gaat over macht en tegenmacht.’

Moeizame onderlinge verhoudingen

De ombudsman erkent dat door ‘opgelopen spanningen’ de onderlinge verhoudingen nu ‘wat moeizaam’ zijn geworden. ‘Het aanstellen van een externe bemiddelaar kan helpen die onderlinge relaties weer te verbeteren.’ Hij gaat graag het gesprek aan met als doel weer op goede voet met elkaar te komen. ‘Dit alles om de bevindingen in het rapport recht te doen.’ Toch wil hij eerst nog enkele misverstanden wegnemen.

Niet wetenschappelijk of representatief

Hij legt uit dat een ‘onderzoek uit eigen beweging’, wat het onderzoek naar Bureau Integriteit was, niet (sociaal)wetenschappelijk is en vaak plaatsvindt naar aanleiding van opvallend veel klachten of meldingen over een bepaald onderwerp. Onderzoek uit eigen beweging richt zich volgens hem op ‘structurele knelpunten in de relatie tussen burger en overheid’ en op de achterliggende oorzaken van problemen, ‘niet op individuele situaties’, en geeft hier inzicht in. Daarna komt de ombudsman met aanbevelingen over hoe dit aan te pakken, ‘als inspiratie voor beter beleid en betere uitvoering’. ‘Dus het onderzoek beoogt geenszins representatief te zijn.’

Externe deskundige: rapport voldoet

Vervolgens meldt Ramlal dat hij zelf al een externe deskundige heeft gevraagd om een kwaliteitscheck te doen op zijn onderzoek. Die deskundige is de Groningse hoogleraar bestuurskunde Bert Marseille, wiens bijzondere expertise het werk van de ombudsman is. Hij heeft de onderzoeksopzet en de navolgbaarheid van de conclusies beoordeeld en liet weten dat het onderzoek voldoet. Hij heeft dit op verzoek van de ombudsman in een schriftelijke verklaring overlegd. Marseille vindt dat het rapport zich kenmerkt door een ‘hoge mate van proportionaliteit tussen de focus en omvang van het onderzoek, de formulering van de bevindingen ervan, de conclusies die uit de bevindingen worden getrokken en de aanbevelingen die op grond van het onderzoek worden gedaan’.

Tegenwerking gemeente

Tot slot laat Ramlal nog weten dat het onderzoeksproces zich kenmerkte door een aantal complicerende factoren. ‘Zo had ik te maken met een groot aantal ambtenaren dat zich meldde met knelpunten, maar uit angst voor represailles niet traceerbaar wilde zijn.’ Ook liep de ombudsman er tegenaan dat de gemeente ‘ofwel informatie te laat aanleverde, onjuiste informatie verstrekte, of weigerde informatie te overleggen’. Hij betreurt het dat de burgemeester er publiekelijk in zijn afwezigheid uitsprak dat er zorgen zouden zijn over zijn functioneren en de kwaliteit van zijn onderzoeken. ‘Het heeft mijn collega’s en mij persoonlijk pijn gedaan en verdrietig gestemd. Dit omdat wij ons werk met eer en geweten doen.’

Conceptrapport niet verspreid

Interessant is nog dat Ramlal meldt dat het conceptrapport, waardoor verschillende reconstructies in verschillende media mogelijk waren voor de publicatie van het definitieve rapport, niet door zijn toedoen is verspreid. ‘Het zou ongebruikelijk zijn als de ombudsman een conceptrapport zou delen.’ Wel besloot hij omwille van de inhoud en de aard van de gestelde vragen inhoudelijk te reageren. En dat is ook wat hij van de raad vraagt: voer het gesprek over de inhoud van het rapport. En stel geen onderzoek naar een onderzoek in. ‘Wel geef ik graag in overweging om een externe bemiddelaar aan te wijzen, die behulpzaam kan zijn voor goede onderlinge verhoudingen.’

Gespannen voet

Verder mag niet onvermeld blijven dat uit een gepubliceerde mailwisseling tussen het presidium en de ombudsman tussen 14 en 16 oktober j.l. blijkt dat Ramlal zich wel degelijk ‘op het matje geroepen’ voelde door zijn werkgever, het presidium. Die had hem uitgenodigd om een paar dagen later ‘te komen praten’. Ramlal wees het presidium op zijn onafhankelijkheid en hij dus geen instructies mag ontvangen over de wijze waarop hij zijn taken uitvoert. Als het gesprek zou gaan over het BI-onderzoek vanwege de inhoudelijke bezwaren van de burgemeester, ‘dan staat dit ook op gespannen voet met de onafhankelijkheid van de Ombudsman’. Anders zou dit volgens hem raken aan ‘goede staatsrechtelijke verhoudingen’.

Aantal zorgpunten

Het presidium stelt dat het ‘zich er zeker van bewust is dat de onafhankelijkheid van de ombudsman het uitgangpunt is’. Wel heeft het presidium een aantal zorgpunten van de burgemeester en gemeentesecretaris ontvangen ‘ten aanzien van je werkwijze en onderzoeken, in het bijzonder bij het onderzoek naar BI’ en wil het ‘in de rol van jouw werkgever’ van Ramlal horen ‘hoe jij hier tegenaan kijkt en wat dit met jou doet’. Hierop besluit Ramlal niet naar het gesprek te gaan.

Op het matje roepen

Het plaatsen van het gesprek ‘in de sleutel van werkgever-werknemer’ miskent volgens hem de bijzondere positie van de ombudsman. ‘Uw uitnodiging komt over als het op het matje roepen van de ombudsman.’ Verder kan een gesprek over de klachten van de burgemeester en gemeentesecretaris ‘natuurlijk zinvol zijn’. ‘Maar ik vind het niet zorgvuldig als ik niet van tevoren op de hoogte ben gesteld van deze klachten, zodat ik mij daarop kan voorbereiden.’ Hij wijst er fijntjes op dat het hen vrij staat om een klacht in te dienen bij de Ombudsman. Tot slot wil hij het gesprek pas aangaan als het definitieve rapport er is.

Gevolgen voor effectiviteit

Op zijn beurt stelt het presidium dat het gesprek niet bedoeld is om Ramlal ‘op het matje te roepen’, maar juist ‘om als goed werkgever met jou in gesprek te gaan’. ‘De werkgever-werknemer relatie is bijzonder, maar die is er ook om jou te ondersteunen.’ Het presidium wil graag ‘jouw kant van het verhaal horen ten aanzien van de zorgpunten van de burgemeester en gemeentesecretaris’. Het presidium maakt zich zorgen over Ramlal’s relatie met het college en ambtelijke organisatie, ‘mede omdat dit gevolgen kan hebben voor je effectiviteit’. ‘Wij denken dat hoe eerder de ruis kan worden weggenomen, hoe beter.’