De lessen uit het eerste Zwolse burgerberaad

In opdracht van de Rekenkamer Zwolle evalueerde Ipsos I&O het eerste Zwolse burgerberaad over klimaat. Het burgerberaad was professioneel opgezet en deelnemers voelen zich achteraf meer betrokken bij het thema. Tegelijkertijd bleek de vraagstelling erg breed en ontbraken gerichte kaders. Deelnemers vonden het moeilijk om te zien wat hun impact is geweest. Wat zijn de lessen voor het vervolg? Een helder doel, realistische kaders en een duidelijk communicatieplan.

In maart 2022 besloot de gemeenteraad van Zwolle een burgerberaad te organiseren. Bij een burgerberaad buigt een representatieve groep inwoners zich over een maatschappelijk vraagstuk. Deze groep komt tot stand middels loting om ervoor te zorgen dat mensen uit alle lagen van de samenleving betrokken worden. In het eerste Zwolse burgerberaad is aan 120 inwoners gevraagd om de volgende vraag te beantwoorden: ‘Hoe wordt Zwolle op een eerlijke manier klimaatneutraal voor 2040?’ De 32 adviezen van het burgerberaad zijn in juni 2024 aan de gemeenteraad overhandigd. Sindsdien is de gemeente bezig met de opvolging van de adviezen. Ipsos I&O heeft in opdracht van de Rekenkamer Zwolle het burgerberaad geëvalueerd.

Doel: democratische vernieuwing

Het beraad werd in het leven geroepen om voor meer betrokkenheid bij de (lokale) democratie en bij Zwolle te zorgen. Een inhoudelijk doel, zoals het vinden van nieuwe klimaatoplossingen, was er niet voor dit beraad. Ondanks dat het doel was vastgesteld, liepen de verwachtingen van ambtenaren, raadsleden en bestuurders sterk uiteen: Een deel zag het, zoals beoogd, als een instrument om de democratie te versterken. Anderen beoordeelden het beraad op de inhoudelijke kwaliteit van de adviezen en vonden het, vanwege de als onrealistisch of niet-nieuw ervaren voorstellen, daarom minder geslaagd.

Strakke organisatie, maar brede vraag

De opzet van het beraad was professioneel: De gemeenteraad stemde in met het onderwerp, de aanpak en het budget, deelnemers werden via een zorgvuldige loting geworven en tijdens het beraad werden de stappen ‘leren, discussiëren en besluiten’ doorlopen. Toch zorgden enkele ontwerpkeuzes voor spanning:

• Kaders ontbraken: deelnemers kregen geen financiële, juridische of beleidsmatige grenzen mee, waardoor sommige voorstellen achteraf niet uitvoerbaar bleken.
• De vraagstelling (‘Hoe wordt Zwolle op een eerlijke manier klimaatneutraal voor 2040?) was breed. De bijeenkomsten stonden daardoor zwaar in het teken van informatie, ten koste van debat.
• Doordat uiteindelijk minder jongeren meededen was de groep die meedeed aan het beraad minder representatief dan beoogd.
• De ervaring met ambtenaren als gespreksleiders was wisselend. De meeste deelnemers vonden het zorgvuldig en neutraal, maar anderen te inhoudelijk sturend.Van advies naar actie

Veel van de 32 uitgebrachte adviezen bleken aan te sluiten op bestaand of voorgenomen beleid. De raad gaf via moties prioriteit aan een aantal adviezen; andere werden doorgeleid naar de provincie of omgevormd naar uitvoerbare varianten.

De opvolging vroeg veel van de ambtelijke organisatie. Door de breedte van de adviezen moesten meerdere afdelingen afzonderlijk aan de slag, wat tot versnippering en extra werk leidde. De timing was ongunstig: veel adviezen kwamen na de begrotingsronde. De zichtbaarheid van het beraad en de opvolging naar zowel deelnemers als de stad was wisselend, waardoor de impact minder voelbaar werd.

Ervaring deelnemers: open sfeer, groeiende betrokkenheid

Deelnemers kijken over het algemeen positief terug: er was een open en respectvolle sfeer. Ze voelen zich meer verbonden met het onderwerp en kregen beter zicht op ‘hoe de gemeente werkt’. Een deel is sindsdien actiever in duurzame initiatieven. Tegelijk was het soms lastig voor minderheidsstandpunten om door te klinken, en voelden sommigen dat de breedte van de vraag de diepgang beperkte. Uit de gesprekken met deelnemers en medewerkers van de gemeente bleek dat voor niet-deelnemers het beraad relatief onzichtbaar is gebleven. Een effect buiten de deelnemende groep lijkt klein en is vooral indirect via gesprekken in de eigen kring.

Een volgend beraad?

De meeste betrokkenen zijn voor een tweede burgerberaad in Zwolle. Daarbij zijn de volgende voorwaarden belangrijk:

• Een scherpe en afgebakende vraagstelling die voortkomt uit een concreet beleidsdilemma.
• Duidelijke kaders vooraf (financieel, juridisch, beleidsmatig) om realistische adviezen te bevorderen en teleurstelling te voorkomen.
• Heldere rolverdeling, waarbij het college en de ambtelijke organisatie vanaf het begin volledig zijn aangehaakt.
• Een timing die is afgestemd op de beleids- en begrotingscyclus van de gemeente.
• Een vooraf uitgedachte strategie voor opvolging en communicatie, niet alleen naar de deelnemers, maar naar de hele stad, om de resultaten zichtbaar te maken en de betrokkenheid duurzaam te verankeren.

Het gehele rapport kunt u hier downloaden.

Onderzoeksverantwoording

Ipsos I&O voerde deze evaluatie uit in opdracht van de Rekenkamer Zwolle. Het onderzoek liep van augustus 2025 tot en met december 2025.
Om de onderzoeksvragen te beantwoorden, zijn vier fasen doorlopen:

• Documentenonderzoek: via deskresearch is de opzet en het verloop van het burgerberaad in kaart gebracht. Bestudeerd zijn o.a. besluitvormings- en beleidsdocumenten, raadsstukken, en eerder onderzoek onder deelnemers.
• Media-analyse: relevante nieuwsberichten op de gemeentelijke website en in lokale media zijn geanalyseerd.
• Enquête: alle deelnemers aan het burgerberaad zijn uitgenodigd voor een vragenlijst over hun ervaringen met het proces, de opvolging van adviezen, effecten van deelname en hun houding ten opzichte van de gemeente Zwolle. 34 deelnemers vulden de vragenlijst in.
• Interviews: er zijn 20 interviews afgenomen; 6 met deelnemers en 14 met gespreksleiders, ambtenaren, raadsleden en bestuurders.