Woo-verzoek indienen

De Wet open overheid (Woo) vormt een essentieel instrument binnen het Nederlandse bestuursrecht dat beoogt transparantie van de overheid te waarborgen. Daarom staat in de wet het recht van burgers om toegang te krijgen tot publieke informatie centraal. Artikel 4.1 Woo bevat de kernregels voor het indienen van een verzoek daartoe, ook wel het Woo-verzoek genoemd. Deze bepaling sluit in belangrijke mate aan bij de eerdere regeling onder de Wet openbaarheid van bestuur (Wob), maar bevat ook verduidelijkingen en nadere inkleuring die in de jurisprudentie tot ontwikkeling zijn gekomen. Overigens is de jurisprudentie die is ontwikkeld onder de Wob ook onder de Woo onverminderd van belang.

Toegang tot publieke informatie zonder belangvereiste

Een van de meest fundamentele uitgangspunten van artikel 4.1 Woo is dat eenieder een verzoek om publieke informatie kan indienen. Daarmee wordt expliciet afstand genomen van het vereiste om er een specifiek belang bij te hebben. Het recht op informatie wordt dus niet beperkt door het belang of motief van de verzoeker. Tegelijkertijd kan de positie van de verzoeker in specifieke gevallen wel relevant zijn, bijvoorbeeld bij verzoeken die zien op eigen gegevens of bij verzoeken met een journalistiek of wetenschappelijk karakter, zoals nader uitgewerkt in de artikelen 5.5 tot en met 5.7 Woo. Op deze onderwerpen wordt in de komende publicaties teruggekomen.

Reikwijdte van het begrip bestuursorgaan

Het Woo-verzoek kan worden gericht tot bestuursorganen in de zin van artikel 1:1 Algemene wet bestuursrecht (Awb), maar ook tot andere entiteiten die onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzaam zijn. De invulling van dit laatste criterium is in belangrijke mate gevormd door jurisprudentie. Zo volgt uit uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (zoals ABRvS 14 mei 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1723 en ABRvS 31 maart 2021, ECLI:NL:RVS:2021:658), dat doorslaggevend is in hoeverre een bestuursorgaan feitelijke invloed kan uitoefenen op de betreffende instelling. Het enkele bezit van een meerderheidsaandeel is daarbij onvoldoende om te concluderen dat sprake is van werkzaamheid onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan.

In het bijzonder bij milieugerelateerde informatie wordt aansluiting gezocht bij Europese normen. Onder verwijzing naar Europese rechtspraak heeft de voornoemde Afdeling geoordeeld dat een entiteit onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan valt indien deze niet autonoom kan bepalen hoe zij haar publieke milieutaken uitvoert, doordat een overheidsinstantie beslissende invloed kan uitoefenen (ABRvS 18 januari 2023, ECLI:NL:RVS:2023:184).

Verder is het nog goed om op te merken dat een uitvoerende entiteit ook als bestuursorgaan kan worden aangemerkt als aan die entiteit bevoegdheden zijn gedelegeerd vanuit een bestuursorgaan. Die entiteit kan dan ook worden aangesproken met een Woo-verzoek.

Kenbaarheid en afbakening van het Woo-verzoek

Het is belangrijk om op te merken dat een verzoek niet expliciet als Woo-verzoek hoeft te worden aangeduid. Bestuursorganen dienen een informatieverzoek in beginsel als zodanig te behandelen, tenzij uit de context blijkt dat dit niet de bedoeling is. In de jurisprudentie is dit uitgangspunt bevestigd. Zo is in de rechtspraak bevestigd dat geen sprake is van een dergelijk verzoek indien de verzoeker expliciet aangeeft dat niet te beogen (ABRvS 16 oktober 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3502 en rechtbank Overijssel 13 december 2022, ECLI:NL:RBOVE:2022:3758). Daarentegen geldt als hoofdregel dat sprake is van een Woo-verzoek als de verzoeker zich daar expliciet op beroept, ongeacht het doel waarvoor de informatie wordt gevraagd (zie daartoe ABRvS 20 mei 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1268). Hoewel geen belang hoeft te worden gesteld, kan het oogmerk van de verzoeker dus wel relevant zijn bij de kwalificatie van het verzoek.

Het voorgaande geldt ook wanneer de informatie wordt gebruikt in een procedure of voor persoonlijke doeleinden. Alleen wanneer uit de aard of inhoud van het verzoek blijkt dat geen beroep op de Woo is beoogd, kan hiervan worden afgeweken.

De reikwijdte van een Woo-verzoek wordt bepaald door de tekst ervan. Uit de rechtspraak volgt dat de formulering van het verzoek leidend is voor de afbakening ervan. Daarbij geldt dat het verzoek in een later stadium niet kan worden uitgebreid. Wel hoeft het bestuursorgaan niet per individueel document te motiveren waarom dit buiten de reikwijdte valt, al kan een algemene motivering wel vereist zijn ( zie daarvoor ABRvS 20 november 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4776).

Vormvrijheid en indiening van het verzoek

De Woo handhaaft het uitgangspunt dat een verzoek vormvrij is. Het kan mondeling, schriftelijk of elektronisch worden ingediend. Deze vormvrijheid draagt bij aan de toegankelijkheid van de regeling. Voor elektronische verzoeken kunnen bestuursorganen nadere regels stellen, waarbij aansluiting wordt gezocht bij afdeling 2.3 Awb.

Specificatie van de gevraagde informatie

Artikel 4.1, vierde lid, Woo vereist dat de verzoeker de aangelegenheid of het document vermeldt waarover informatie wordt gevraagd. Deze eis is bedoeld om het verzoek hanteerbaar te maken, zonder dat van de verzoeker wordt verlangd dat hij exact weet welke documenten bestaan. De verzoeker moet het onderwerp wel voldoende concretiseren.

Indien een verzoek te algemeen is geformuleerd, rust op het bestuursorgaan de verplichting om de verzoeker te vragen het verzoek te preciseren. Dit volgt ook uit de jurisprudentie (zoals ABRvS 20 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:548), waarin het belang van verduidelijking bij onduidelijke verzoeken werd benadrukt.

Onderzoeksplicht van het bestuursorgaan

Een Woo-verzoek brengt een onderzoeksplicht voor het bestuursorgaan mee. Een bestuursorgaan kan niet volstaan met een afwijzing zonder onderzoek naar het bestaan van de gevraagde documenten en die zoekslag ook toe te lichten. In beginsel hoeft geen onderzoek bij derden te worden verricht, maar onder omstandigheden kan dat wel van het bestuursorgaan worden verlangd (zie bijvoorbeeld ABRvS 21 oktober 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2477 en ABRvS 12 juli 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2689).

Het kan zo zijn dat documenten niet (meer) berusten bij het bestuursorgaan (zie mijn vorige publicatie over ‘berusten bij’), maar daar wel behoren te berusten. Zo komt het voor dat de documenten zijn opgeslagen bij een externe partij, zoals een advocatenkantoor, of dat een ander bestuursorgaan nog over die documenten beschikt. Het aangezochte bestuursorgaan dient zich dan in te spannen om deze alsnog te achterhalen. Dit sluit overigens ook aan bij de verplichtingen uit de Archiefwet 1995.

Ontbrekende documenten en bewijslast

Wanneer het bestuursorgaan na onderzoek stelt dat documenten niet (meer) aanwezig zijn, en deze mededeling niet ongeloofwaardig is, ligt het op de weg van de verzoeker om het tegendeel aannemelijk te maken. Deze lijn is bevestigd in een ruime hoeveelheid uitspraken van de Afdeling. Indien echter aannemelijk is dat er meer documenten moeten zijn, dient het bestuursorgaan een nadere zoekslag te verrichten of de verrichte zoekslag sterker te motiveren.

Reeds openbare informatie

De Woo verplicht niet tot openbaarmaking van informatie die reeds openbaar is. In dergelijke gevallen ontbreekt een rechtsgevolg, zodat geen sprake is van een besluit in de zin van artikel 1:3 Awb. Het bestuursorgaan is bovendien niet gehouden om reeds openbare informatie nader te duiden (zie daarvoor: ABRvS 20 november 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4776).

Openbaarheid als uitgangspunt

Het zevende lid van artikel 4.1 Woo bevestigt dat openbaarheid het uitgangspunt vormt. Alleen indien een van de uitzonderingsgronden uit hoofdstuk 5 Woo van toepassing is, kan openbaarmaking worden geweigerd. Deze systematiek waarborgt dat transparantie de norm is en geheimhouding de uitzondering. De uitzonderingsgronden komen in de volgende publicaties uitgebreid aan de orde.

Conclusie

Artikel 4.1 Woo biedt een uitgebalanceerd juridisch kader voor het indienen en behandelen van verzoeken om publieke informatie openbaar te maken. De bepaling combineert een laagdrempelige toegang — gekenmerkt door vormvrijheid en het ontbreken van een belangvereiste — met duidelijke procedurele waarborgen en een actieve rol voor het bestuursorgaan. De uitgebreide jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State en andere rechters heeft daarbij een belangrijke rol gespeeld in de inkleuring van begrippen als de reikwijdte van het verzoek, de onderzoeksplicht en de afbakening van bestuursorganen en daarmee gelijkgestelde entiteiten.

Tegelijkertijd laat artikel 4.1 Woo zien dat openbaarheid geen absoluut recht is, maar een uitgangspunt dat steeds moet worden afgewogen tegen andere belangen, zoals vastgelegd in de uitzonderingsgronden van hoofdstuk 5 Woo. De regeling weerspiegelt daarmee de spanning tussen een ‘open overheid’ en de bescherming van andere publieke en private belangen.