Voorkeursrecht: Algemeen belang of burgertje pesten?

In lokale media wordt er met regelmaat over geschreven: het voorkeursrecht. Wat houdt het precies in, waarom ligt het zo gevoelig en waarom is het juist nú relevant dat gemeenten hiernaar kijken? ‘Voorkeursrecht ingesteld voor bedrijventerrein Tijvoort-Noord in Goirle’, kopt Omroep Brabant. ‘Boekel zet stap richting nieuwe woningen: voorkeursrecht op De Morgens en Peelstraat’, meldt het lokale nieuwsplatform in Boekel. En in de PZC werd recent het volgende artikel gepubliceerd: ‘Hulst krijgt voorkeursrecht in de Waterstraat, maar het zit de raad allemaal niet lekker: “Er hangt een zweem van onduidelijkheid”’.

Nu relevant

Die zweem van onduidelijkheid is niet alleen in Hulst een probleem. En dus is opheldering nodig, want volgend jaar moeten gemeenten en provincies het volkshuisvestingsprogramma vaststellen. Dat programma moet inzicht geven in wat er gebouwd moet worden, voor wie en waar. Om te bouwen, is grond nodig. Een van de instrumenten om aan grond te komen als gemeente is het voorkeursrecht. Als een gemeente ergens bijvoorbeeld een weg wil uitbreiden of een woonwijk wil bouwen en daar een geschikte locatie voor denkt te willen gebruiken in de toekomst, kan de gemeente voorkeursrecht vestigen. Wil de eigenaar van die grond overgaan tot verkoop, moet de grond eerst aan de gemeente aangeboden worden. Het voorkeursrecht wordt niet zomaar toegepast, maar vergt een zorgvuldige procedure. Na een lang proces, moet uiteindelijk de gemeenteraad instemmen. Dan pas mag de gemeente het voorkeursrecht vestigen en wordt het opgenomen in het register van de Kamer van Koophandel. Toch ligt het erg gevoelig. Zo blijkt het erg lastig om een gemeente te vinden die met Binnenlands Bestuur in gesprek wilde over het voorkeursrecht. Een gemeente die het wel aandurft is Hoeksche Waard.

Brief op de mat

Waarom is voorkeursrecht zo’n gevoelig onderwerp? ‘Als jij van de gemeente een brief op de mat krijgt waarin staat dat ze voorkeursrecht willen vestigen op jouw grond, omdat er een weg moet komen, snap ik dat mensen schrikken en het gevoel kunnen krijgen dat er een weg door hun huis of tuin komt’, zegt Maurice Hoogstra. Als planeconoom bij Hoeksche Waard houdt hij zich bezig met het actief grondbeleid en adviseert hij over het voorkeursrecht en strategische verwerving. ‘Het eigendomsrecht is één van de zwaarste rechten in Nederland, en dat wordt voor je gevoel ingeperkt.’

Dat herkent ook Karin van Gammeren, die al 26 jaar werkt voor gemeente Hoeksche Waard en voorgangers. Ze heeft procedures juridisch begeleid en is nu regisseur gebiedsontwikkeling. ‘Je komt toch aan andermans eigendom. Mensen weten soms ook niet goed wat er gaat gebeuren’.

Mensen kunnen het idee krijgen dat ze meteen moeten verhuizen. ‘Het is geen onteigening’, zegt Van Gammeren. ‘Je wordt niet verplicht te verkopen, maar áls je gaat verkopen, moet je je eigendom eerst aanbieden aan de gemeente. Dat ontneemt de eigenaar de kans om meteen de grond of het vastgoed in de markt te zetten.’ Eigenaren vrezen daardoor een extraatje op de prijs te verliezen. Ook kan het voorkeursrecht, in het langste geval, maar liefst 16 jaar en 3 maanden gelden.

Goed uitleggen

Van Gammeren hamert daarom op het belang van goede communicatie: ‘Je moet goed uitleggen waarom dit nodig is, welk doel de gemeente voor ogen heeft, en wat het precies betekent voor de eigenaar’. Echter, tijdig en volledig transparant communiceren vooraf is lastig, zo niet onmogelijk. Hoogstra: ‘Een gemeentelijk apparaat is over het algemeen niet zo snel als het gaat om grondzaken. Er moet een hele procedure doorlopen worden. Een ontwikkelaar kan veel sneller grond aanschaffen. Daarom moet je als gemeente terughoudend zijn in de informatievoorziening omdat ontwikkelaars het anders altijd sneller kunnen opkopen, of mensen zelf het snel kunnen verkopen, en de gemeente misgrijpt.’

Bij een recent voorbeeld waar gemeente Hoeksche Waard het voorkeursrecht wilde vestigen, gebeurde dit meteen. ‘Wij kregen signalen dat, omdat we bezig waren, er meteen strategische verwerving vanuit de markt kwam. Dat drijft de prijs op’, vertelt Hoogstra. ‘Het hele doel van het instrument is om dat te voorkomen en slaagt dus niet als je eerder gaat communiceren’, zegt Van Gammeren. ‘Achteraf kan je wél transparant zijn. We organiseren dan bijvoorbeeld informatieavonden en keukentafelgesprekken voor bewoners om uit te leggen waarom we dit doen en wat het maatschappelijk belang is.’

Doel: regie

Het ligt dus gevoelig bij bewoners, maar ook bij de gemeenteraad. ‘Politiek gezien is het voorkeursrecht een zwaar verdedigbaar onderwerp. Eerst moet het ambtelijk goed worden onderbouwd en dan heb je een inhoudelijk stevig bestuurder nodig om het aan de raad voor te leggen. Als de raad zegt: “Dat gaan we niet doen”, dan gaat het niet door.’

Daarnaast kost het enorm veel tijd en energie voor de gemeente zelf om het voorkeursrecht toe te passen. ‘Het vestigen ervan is niet makkelijk. Dat vergt ambtelijk gezien veel capaciteit. Papierwerk, tekeningen maken, brieven uitsturen naar bewoners en het kadaster, de omgang met de bewoners, het college, het door de raad krijgen. Je gaat dit niet zomaar doen voor één kaveltje van 200 vierkante meter’, zegt Hoogstra.

Toch is het voor gemeenten steeds belangrijker om actief grondbeleid te voeren. ‘We hebben een grote woningbouwopgave’, zegt Van Gammeren. ‘Dat moet, volgens provinciaal beleid, bijna geheel binnen bestaand dorps- of stadsgebied, om het landelijk gebied te beschermen.’ Soms zijn er weinig specifieke plekken in het dorp waar gebouwd kan worden. Daar wil de gemeente dan graag voorkeursrecht op vestigen.

Het uiteindelijke doel van dat voorkeursrecht is regie op het grondbeleid. ‘Ons doel is om de gemeente beter te maken. De behoefte is ook vanuit de raad om actief te handelen. Ontwikkelaars willen vooral geld verdienen, wij kijken naar het maatschappelijk belang’, zegt Hoogstra. ‘Er moet maatschappelijke noodzaak zijn, anders mag het voorkeursrecht überhaupt niet ingezet worden’, vult Van Gammeren aan. Er zijn geen harde cijfers, maar de verwachting is dat gemeenten meer gebruik gaan maken van het voorkeursrecht. ‘Ik sluit niet uit dat onze gemeente het vaker gaat toepassen ook om strategische gronden op de langere termijn te verwerven’, zegt Hoogstra.

Zweem van onduidelijkheid

Regie nemen is belangrijk, zegt ook Trees van der Schoot. Naast columnist voor Binnenlands Bestuur is ze jurist, ze weet veel over de Omgevingswet. Ze informeert gemeenten hier ook over, en dat is nodig. Die ‘zweem van onduidelijkheid’ waar de PZC over schreef, heerst zowel bij ambtenaren als bestuurders en raadsleden, zegt Van der Schoot: ‘Er ligt een waas over omdat het politiek gevoelig is.’ Tijdens de cursussen die Van der Schoot geeft, schrikt ze vaak. ‘Ik val van mijn stoel! Er zijn super veel beleidsnota’s over allerlei onderwerpen die niet op elkaar afgestemd zijn.’ Het komt soms over als een puinhoop waarin het moeilijk is om regie en overzicht te houden. Daar komt bij dat de doorstroom van raadsleden en medewerkers hoog is. Er is weinig historische kennis over plannen die eerder zijn gemaakt: ‘Men weet vaak überhaupt niet wat er ligt,’ aldus Van der Schoot.

‘Het lijkt wel of nu pas echt goed doordringt welke belangenafweging en politieke keuzes nodig zijn’, zegt Van der Schoot. ‘Gaat die grond naar defensie, waterschappen of woningen? Iedereen wil die grond. Daar zal je gebiedsgericht beleid voor moeten maken. Dan is het vestigen van een voorkeursrecht best een handig instrument. Het wordt urgent, de woningen komen er niet vanzelf’, zegt Van der Schoot. De overheid heeft een beetje zitten slapen. ‘Ze waren wat passief: we reageren wel als iemand komt, en dan maken we wel afspraken. Ik heb het idee dat nu de gedachte opkomt: “O, we moeten hier nu wel wat mee”.’

Verder lezen? Dat kan! In het nieuwe magazine van Binnenlands Bestuur.