Een omstreden paardenmiddel

Alle 25 omgevingsdiensten moeten per 1 april zo ‘robuust’ zijn dat zij hun taken goed kunnen uitvoeren. Niet alle diensten zullen die deadline halen. De minister wil bij niet-robuuste omgevingsdiensten kunnen ingrijpen via een nieuwe wet. De VNG is tegen, terwijl natuurorganisaties vinden dat die wet niet ver genoeg gaat. Beide partijen leggen hun standpunt uit.

Moet het rijk kunnen ingrijpen bij niet robuuste omgevingsdiensten?

Gaat de versterking van het VTH-stelsel (vergunningverlening, toezicht en handhaving) snel genoeg? Op 1 april weten we een eerste antwoord. Dat is de uiterste datum waarop de 25 omgevingsdiensten (OD’s) van de minister van Infrastructuur en Waterstaat (IenW) ‘robuust’ moeten zijn. Dat wil zeggen dat ze dan moeten beschikken over ‘voldoende ervaring, deskundigheid en capaciteit in huis’, zodat ze werk kunnen maken van ‘goede vergunningen, scherp toezicht, doortastende handhaving en deskundige advisering’.

Drie OD’s gaan die deadline niet halen, zover is zeker. Bij negen was het oordeel afgelopen zomer ‘twijfelachtig’. Het draagvlak voor OD’s is ‘nog steeds wisselend’, constateerde adviesbureau Berenschot afgelopen november in het onderzoek Staat van VTH. Niet alleen tussen regio’s, maar ook daarbinnen. En het controleren van hun functioneren via horizontale verantwoording (door decentrale overheden onderling) komt niet goed van de grond. ‘Middelen om druk uit te oefenen ontbreken, niet alleen op stelselniveau, maar ook binnen het stelsel.’

Het ministerie van IenW grijpt daarom naar een paardenmiddel. Via het wetsvoorstel Wet versterking VTH-stelsel milieu wil minister Vincent Karremans (VVD) straks dwars door het bestaande decentrale stelsel heen kunnen ingrijpen bij niet robuuste omgevingsdiensten. Ook moet er een wettelijke verankering komen van robuustheids criteria en kwaliteitsindicatoren. Zo wil de bewindsman korte metten maken met de huidige fragmentatie en vrijblijvendheid van het VTH-stelsel, waarover een commissie onder leiding van Jozias van Aartsen in 2021 met het rapport Om de leefomgeving de noodklok luidde.

Zal de nieuwe wet de oplossing brengen? Binnenlands Bestuur legde het voor aan Astrid van de Klift, die het woord voert namens de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG), en aan Frans Vollenbroek, voorzitter van Stichting Advocaat van de Aarde.

Astrid van de Klift:  ‘Laten we in de samenwerkingsmodus blijven’

‘Er zijn de laatste jaren veel verbeteringen doorgevoerd in het VTH-stelsel, maar er moet ook nog heel veel méér gebeuren’, vat Astrid van de Klift de huidige stand van zaken in het VTH-domein samen. Ze is gemeentesecretaris in Nijmegen en portefeuillehouder VTH in de VNGcommissie Economie, Klimaat, Energie en Milieu. ‘Aken en Keulen zijn tenslotte ook niet in één dag gebouwd. Er moet meer ruimte, meer tijd komen om het VTHstelsel samen met alle betrokken partijen door te ontwikkelen.’

Volgens Van de Klift komen OD’s er inmiddels meer en meer achter dat de verlangde robuustheid en massa ‘eigenlijk alleen maar voor elkaar gebokst kan worden door omgevingsdiensten ook daadwerkelijk samen te voegen.’ Ze ziet dat ‘sommige omgevingsdiensten’ daarbij ‘iets meer tijd nodig hadden om dat tot zich door te laten dringen’ of ‘ zich daar wat tegen verzet hebben’. Dat betreft vooral OD’s zonder grote bedrijven in de regio en (dus ook) zonder bijbehorende milieuoverlast. Maar, zegt Van de Klift: ‘Langzaamaan voelt elke dienst dat ze gewoon mee moeten in de stroom.’

In haar eigen regio maakt Van de Klift momenteel de fusie van de omgevingsdiensten Arnhem en Nijmegen van dichtbij mee. ‘Een ingrijpend proces. Er gaat veel tijd overheen voordat het proces is geïnstitutionaliseerd tot een nieuwe gemeenschappelijke regeling en het allemaal in kannen en kruiken is. Wij denken dat het rijk daar de ogen wat voor sluit. Alsof iets dat je op papier zet ook meteen is gerealiseerd.’

Fuseren

Niet alle diensten zullen fuseren. Via interbestuurlijk toezicht zouden sommige OD’s tot meer dadendrang kunnen worden bewogen, maar daar ontbreekt het volgens Berenschot vaak aan. ‘Ik denk dat dat een punt is waar wij zelf ook vaak naar hebben gewezen’, reageert Van de Klift. ‘Het horizontaal toezicht van gemeenten onderling moeten we met elkaar verbeteren. Maar we zien ook dat het toezicht van de Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT) naar de provincie, en vervolgens van provincie naar gemeente moet worden versterkt. Naar onze opvatting kan dat prima binnen het huidige stelsel, zonder daarvoor iets nieuws op te tuigen.’

Nee, wat haar betreft hoeft de minister van IenW dus geen uiterste redmiddel te krijgen om zélf in te grijpen bij nietrobuuste omgevingsdiensten. ‘Wij zijn volop met de versterking van de omgevingsdiensten bezig. Nu worden we geconfronteerd met een wetsvoorstel waarin staat dat het allemaal per 1 april geregeld moet zijn, want anders kunnen er maatregelen volgen. We zien niet in hoe dit ons verder gaat helpen. Het past ook niet in de structuur van ons decentrale stelsel. En hoe moet ik me de praktijk voorstellen?

Gaat het rijk die omgevingsdiensten dan overnemen? Kijk, we snappen de druk, maar streven uiteindelijk hetzelfde doel na als het rijk. Laten we ervoor zorgen dat we in de samenwerkingsmodus blijven.’ En als het rijk steeds meer van omgevingsdiensten gaat verlangen, moet daar wat Van de Klift betreft ook meer budget bij. In de laatste samenwerkingsafspraken worden veel nieuwe functies voor omgevingsdiensten benoemd. De huidige middelen zijn absoluut ontoereikend om dit echt stevig en robuust neer te zetten. Neem een dossier als PFAS – als je hoort hoeveel verschillende stoffen daarin zitten en welke kennis daarover vereist is. Zorg als rijk dan ook dat je de wetgeving aanpast door daarover aan de voorkant, bij de bron, meer duidelijkheid te creëren. Pas dan kunnen wij aan de achterkant met toezicht en handhaving ook echt stappen maken.’

Samenvattend, stelt Van de Klift: ‘We zijn zeer bereid om in het toezicht te investeren, maar wat ons betreft kan dat echt binnen het bestaande stelsel. Anders ontstaat een figuur, een pressiemiddel, waarvan eigenlijk niemand goed weet hoe dat eruitziet en wat het concreet betekent. Ik heb het idee dat in onze gesprekken met het rijk daar oog voor is. Maar we zien het vervolgens in de documenten nog niet helemaal terug.’

Frans Vollenbroek: ‘De angst voor ingrijpen is overbodig’

Samen met zijn bekende MOB-broer Johan probeert Frans Vollenbroek het stelsel van vergunningverlening, toezicht en handhaving in Nederland standvastiger en minder versnipperd te krijgen. Als voorzitter van Stichting Advocaat van de Aarde schreef hij samen met MOB en Grootouders voor het Klimaat een zienswijze op de Wet versterking VTH-stelsel milieu. Wat Frans Vollenbroek betreft gaat dat wetsvoorstel lang niet ver genoeg. Advocaat van de Aarde wil dat omgevingsdiensten zelfstandige bestuursorganen worden, gefinancierd door het rijk en met meer afstand tot de (lokale) bestuurlijke vertegenwoordiging.

De diensten zouden een eigen bevoegdheid tot handhaving moeten krijgen. Ook zou wettelijk moeten worden vastgelegd dat elke afgegeven vergunning na vijf jaar wordt herbeoordeeld. Dit omdat de beschikbaarheid van nieuwe technieken de milieudruk sterk kunnen verminderen. De ILT zou in de ogen van Advocaat van de Aarde moeten toezien op het functioneren van de diensten.

Beroep

‘Ik wil er best op vertrouwen dat omgevingsdiensten hard werken om hun robuustheid te verbeteren’, licht Vollenbroek toe. ‘Maar wij zien in de praktijk nog heel veel miskleunen. Vorige week nog bij SkyNRG in Delfzijl. Het bedrijf wil duurzame kerosine maken uit biomassa- afval. Daar kunnen we niks op tegen hebben. Maar die vergunning was zo ingericht dat er nog best een flinke afvalwaterstroom bij zou vrijkomen. Mijn broer heeft daar namens MOB beroep tegen aangetekend. Het kwam tot een gesprek.

Uiteindelijk zijn MOB en SkyNRG tot de conclusie gekomen dat het mogelijk is om de nieuwe fabriek nagenoeg afvalwatervrij te bouwen. Dat gaat de omgevingsdienst nu alsnog netjes opschrijven in een aangescherpte vergunning. Daarmee zit MOB gewoon het werk van de OD te doen!’ Hoe kan dat? Wellicht door te weinig kennis bij de omgevingsdienst, gist Vollenbroek. ‘Of hechtten de wethouders in het dagelijks bestuur van de OD te veel aan het economisch belang van SkyNRG, omdat het bedrijf anders wellicht naar de Botlek was uitgeweken?’

Om de kennis te verbeteren werd onder de vlag van Omgevingsdienst.NL een VTH-academie opgericht voor alle zesduizend werknemers van omgevingsdiensten. ‘Een goed initiatief’, vindt Vollenbroek. ‘Als die academie zijn werk goed doet, bouwen professionals meer kennis op. Zo kunnen ze meer weerstand bieden tegen de politici die over hun schouder meekijken.’ Hij bood vergeefs zijn diensten aan de manager van de academie aan. ‘We kunnen veel nuttige casuïstiek aanleveren. Daar is niks mee gedaan. Zonde, want samen zouden we een stuk verder kunnen komen.’

Sceptisch

Net als de VNG bepleit ook Vollenbroek voor meer budget voor de omgevingsdiensten. Hij is voorlopig sceptisch over de kans dat het lukt. ‘In het nieuwe regeer akkoord komt het woord handhaving alleen in relatie tot de openbare orde voor’. En dat budget moet van het rijk komen en niet via gemeenten bij hun omgevingsdienst belanden. ‘Want wie betaalt, bepaalt. Dat gold dertig jaar geleden al toen ik als vergunningverlener begon, en dat geldt nog steeds.’

Het ministerie van IenW wil met de Wet versterking VTH-stelsel milieu kunnen ingrijpen bij diensten die, om wat voor reden dan ook, in gebreke blijven. Vollenbroek begrijpt het protest over dat voorstel vanuit de VNG niet. ‘Het is toch niet erg als er onafhankelijk toezicht komt. Wanneer de omgevingsdiensten hun werk goed doen, hoeven ze nergens bang voor te zijn.’ Het VTH-stelsel heeft wat hem betreft grote behoefte aan onafhankelijkheid en doorzettingsmacht. En (dus) aan minder invloed erop vanuit het lokale bestuur.

‘Ik begrijp best dat gemeenten dat niet willen’, besluit Vollenbroek. ‘Maar we zijn in Nederland op tal van punten ecologische limieten aan het overschrijden. En als de emmer eenmaal vol zit, is elke extra druppel te veel.’ Niet elke gemeente of omgevingsdienst kan volgens Vollenbroek bevatten wat de impact van een losse lokale vergunning op het grotere geheel is. En het is volgens hem de vraag of ze die expertise onder het huidige regime op korte termijn kunnen opbouwen. ‘Eerlijk gezegd: ik denk van niet.’