Sturen op maatschappelijk vastgoed vraagt om vooruitkijken

Maatschappelijk vastgoed vormt het fysieke fundament onder publieke voorzieningen. Zwembaden, sporthallen, scholen, ontmoetingscentra en culturele accommodaties dragen in belangrijke mate bij aan leefbaarheid en sociale cohesie binnen gemeenten, dorpen en wijken. Deze voorzieningen bieden ruimte voor ontmoeting, ontwikkeling en zorg, en geven vorm aan de identiteit van dorpen en steden. Tegelijkertijd staat juist dit vastgoed steeds meer onder druk. Veel vastgoed is verouderd en stijgende bouw- en onderhoudskosten, gecombineerd met toenemende verduurzamingsopgaven, zorgen voor oplopende kosten. Door demografische verschuivingen verandert bovendien de behoefte aan functies en voorzieningen.

Dit leidt tot een forse opgave voor gemeenten. De centrale vraag is daarmee niet zozeer of gemeenten moeten investeren in maatschappelijk vastgoed, maar hoe zij met voldoende visie, samenhang en sturingskracht keuzes maken die ook op de lange termijn houdbaar zijn.   

Een opgave die verder reikt dan de begroting  

In onze Benchmark Gemeenten vragen wij aandacht voor deze opgave. Gemeenten benaderen hun maatschappelijk vastgoed financieel gezien vooral met een blik die vaak niet verder reikt dan vier jaar van de meerjarenbegroting. Daarmee staat deze systematiek op spanning met de aard van vastgoedbeslissingen, die effecten hebben over tien, twintig of zelfs veertig jaar. Het gevolg is dat gebouwen met een boekwaarde van nul nog in gebruik zijn, terwijl de vervangingsopgave die eraan komt kan oplopen tot miljoenen. Deze toekomstige lasten blijven in veel gevallen buiten beeld van de begroting, wat leidt tot een structurele blinde vlek in het financiële inzicht.  

De grootste uitdaging van maatschappelijk vastgoed is niet wat we zien, maar wat jarenlang buiten beeld is gebleven. Die blinde vlek is voor een belangrijk deel historisch verklaarbaar. Veel maatschappelijk vastgoed is in het verleden gerealiseerd met eenmalige middelen, zoals grondexploitaties, verkoop van aandelen of incidentele meevallers. Daardoor staan deze gebouwen vaak niet of nauwelijks op de balans, maar mochten deze in één keer ten laste worden gebracht van het resultaat. Maar ook zonder boekwaarde vragen deze gebouwen echter om groot onderhoud, verduurzaming en uiteindelijk vervanging. Voor vastgoed dat wel is geactiveerd geldt bovendien dat kapitaallasten gebaseerd zijn op historische kostprijzen, die onvoldoende aansluiting bieden bij de huidige en toekomstige investeringskosten. Waar gemeenten deze lasten dekken uit bestemmingsreserves, ontstaat het risico dat deze reserves op termijn uitgeput raken, zonder dat structurele dekking is georganiseerd. Ter illustratie: ultimo 2024 hadden gemeenten 6 miljard euro op de balans staan aan reserves die worden ingezet voor de dekking van structurele kapitaallasten van onder andere maatschappelijk vastgoed. Dit geeft enigszins een beeld bij het bedrag dat op langere termijn structureel in de begroting moet worden opgevangen.  

Daar komt bij dat gemeenten in meerdere domeinen tegelijkertijd forse achterstanden moeten wegwerken. Wegen, bruggen, riolering en maatschappelijk vastgoed concurreren met elkaar om schaarse middelen, terwijl de uitvoeringskracht onder druk staat. De druk op gemeenten wordt verder vergroot door de maatschappelijke opgaven en verwachtingen van het Rijk richting de gemeenten. Gemeenten worden geacht te blijven investeren in sociale infrastructuur, duurzaamheid, inclusiviteit en leefbaarheid, terwijl een volledig en structureel financieel overzicht en de bijbehorende (rijks)middelen ontbreken. In onze Benchmark constateren we dan ook dat het begrotingsbeeld dat hiermee ontstaat niet het hele verhaal vertelt, zeker niet als we voorbij de verplichte horizon van vier jaar kijken. De investeringsopgave van maatschappelijk vastgoed staat dan ook niet op zichzelf, maar is onderdeel van een bredere financiële en organisatorische spanning binnen gemeenten. Gemeenten zullen dan ook meer dan ooit kleur moeten bekennen over waar zij prioriteiten leggen. 

Van financiële opgave naar strategische keuzes  

De omvang van de opgave wordt inzichtelijk wanneer gemeenten naar hun vastgoedportefeuille kijken. Hoewel wij op lokaal niveau regelmatig zien dat het inzicht in de opgave voor de langere termijn ontbreekt, zijn er op macroniveau wel cijfers beschikbaar die een beeld schetsen van de opgave. Het totale maatschappelijk vastgoed omvat circa 36.000 maatschappelijke gebouwen, verdeeld over de verschillende portefeuilles . Op basis van historische analyse over de vernieuwingspatronen is het aannemelijk dat gemeenten tussen 2020 en 2050 circa 40% van deze gebouwen moeten vervangen door nieuwbouw. Deze vervangingsopgave zal ongeveer € 44 miljard bedragen, gebaseerd op de gemiddelde vernieuwingsgraad in de periode 2007-2016. Dit benadrukt dat het hier niet gaat om incidentele investeringen, maar om een langdurige en kapitaalintensieve opgave.  

De noodzaak tot vernieuwing is het grootst binnen de onderwijshuisvesting. Het overgrote deel van de schoolgebouwen stamt uit de jaren ’70 en ’80 en is sterk verouderd . Veel van deze gebouwen blijven langer in gebruik dan functioneel wenselijk is, wat leidt tot een piek in de investeringsbehoefte. Sterk stijgende bouwkosten vergroten deze druk verder en een oplopende achterstand in de verduurzaming van schoolgebouwen. De huidige compensatie vanuit het Rijk is onvoldoende om deze kosten te kunnen dekken, waardoor gemeenten geconfronteerd worden met deze oplopende lasten.  

Verder is de investeringsopgave ook het verduurzamen van maatschappelijk vastgoed. Gemeenten voelen de urgentie om tempo te maken met verduurzaming, mede door de klimaatdoelstelling voor 2050 en de stijgende energiekosten. In de praktijk blijkt dat deze transitie kwetsbaar is. Wanneer gemeenten financieel onder druk komen te staan, wordt vaak als eerste op de duurzaamheidstransitie bezuinigd. Bij veel gemeenten is de bereidheid om te investeren wel aanwezig, maar de concrete resultaten blijven achter . Onderzoek laat zien dat dit komt door twee factoren. Netcongestie vormt een grote belemmering voor planvorming en uitvoering, waardoor nieuwbouwprojecten vertragen of stoppen. Daarnaast zorgt de combinatie van de forse investeringsopgave en wijzigingen in het bekostigingsstelsel van het Rijk voor extra druk op de gemeentelijke vastgoedportefeuille. Dit vertaalt zich uiteindelijk in hogere onderhoudskosten, mede door veroudering van gebouwen en hogere eisen aan kwaliteit en duurzaamheid.  

In deze context is het niet voldoende meer om afzonderlijke investeringsbeslissingen te nemen. De opgave vraagt om een strategische benadering beginnend bij een scherp beeld van waar het daadwerkelijk over gaat. Dat begint bij het duiden van trends. Demografische ontwikkelingen, zoals vergrijzing, bevolkingskrimp in sommige regio’s en groei in andere, hebben directe gevolgen voor het gebruik en de behoefte aan maatschappelijke voorzieningen. Verder veranderen maatschappelijke verwachtingen. Dit betekent dat voorzieningen multifunctioneel moeten zijn, toegankelijk voor verschillende doelgroepen en passen binnen duurzaamheidsdoelstellingen. 

Vanuit deze ontwikkeling ontstaat een opgave voor gemeenten, namelijk het beschikbaar houden van maatschappelijke voorzieningen die aansluiten bij de toekomstige vraag, binnen financiële en organisatorische grenzen. Deze opgave vertaalt zich naar concrete beleidsterreinen zoals sport, cultuur, onderwijs en welzijn. Het betekent dat niet elk gebouw of elke functie vanzelfsprekend toekomstbestendig is. Gemeenten staan voor de keuze welke voorzieningen zij willen behouden, waar transformatie of samenvoeging logisch is en waar regionale afstemming meerwaarde biedt .  

Dit vraagt om een andere manier van kijken naar maatschappelijk vastgoed. Niet alleen als verzameling gebouwen, maar als strategisch instrument om maatschappelijke doelen te ondersteunen. Dat betekent expliciet afwegen over locatie, functie en gebruik. Meervoudig gebruik, publiek-private samenwerking en herontwikkeling van bestaand vastgoed bieden kansen om maatschappelijke functies te behouden, terwijl investerings- en exploitatielasten beter beheersbaar blijven. Zulke keuzes vergen bestuurlijke duidelijkheid en een gezamenlijk vertrekpunt binnen de organisatie.  

Sturingskracht en leiderschap gevraagd 

Maatschappelijke behoeften en politiek-bestuurlijke ambities kunnen strijdig zijn met elkaar en worden begrensd door schaarste in termen van budget en organisatie. Het vinden van deze balans vraagt om durf en gaat waarschijnlijk voorbij het in stand houden van heilige huisjes. Daarbij verandert in de huidige maatschappij de context snel. Prioriteiten van nu kunnen morgen ineens onbelangrijk zijn. Dat vraagt om expliciete keuzes over de inzet van schaarste, en het bijsturen daarvan. Dat is enorm complex in een domein als maatschappelijk vastgoed, dat juist vraagt om een lange termijn strategie. Juist dit maakt van bestuurlijk en ambtelijk leiderschap een cruciale factor.  

Het sturingsvraagstuk rond maatschappelijk vastgoed is een balans tussen behoeften, ambities, budget en organisatie, in een context die continu verandert.

Politiek-bestuurlijk leiderschap gaat over het bewaken van de lange termijn en het maken van keuzes en het stellen van prioriteiten daarbinnen. Zodat ambities uitvoerbaar zijn, anders verliezen ze aan betekenis. Uitvoeringskracht gaat niet alleen over de arbeidsmarkt en een dalende arbeidsproductiviteit, het gaat vooral ook over dat je in staat bent doelen en prioriteiten te stellen en dat je daar de schaarse middelen aan koppelt. Voor maatschappelijk vastgoed betekent dit bijvoorbeeld het uitzoomen naar regionale schaal voor grotere voorzieningen als zwembaden en theaters, of het combineren van voorzieningen onder 1 dak. 

Ambtelijk leiderschap gaat over het vertalen van de prioriteiten naar de organisatie. Het expliciet maken waar de focus ligt, en ook wat de komende jaren niet relevant is of waarmee je stopt. Het gaat ook over het prioriteit geven aan het aanbrengen van inzicht in de langjarige opgave: beheer, groot onderhoud en vervanging. Dit is een organisatiebreed vraagstuk dat vraagt om een intensieve samenwerking tussen beleids- en beheerafdelingen en finance & control. Het vraagstuk is te complex om vanuit 1 discipline te benaderen. 

De verkregen inzichten helpen de bestuurders bij het maken van keuzes voor de begroting. Strategische keuzes gaan niet meer over zoveel mogelijk plannen maken binnen een sluitende begroting, de traditionele budgetsturing. Het gaat over het prioriteren binnen maatschappelijke opgaven op basis van een langere termijn visie. Waar maken we echt het verschil, hoe kan maatschappelijk vastgoed daaraan bijdragen en welke middelen zijn daarvoor nodig, de komende 10 tot 20 jaar. En uiteraard, hoe zich dat verhoudt tot andere opgaven.

Leiderschap ten aanzien van maatschappelijk vastgoed vraagt om een langjarige, integrale en boven-lokale blik. Niet alles kan, en niet alles hoeft. Maak dat expliciet onderdeel van besluitvorming. Gemeenten die hierin investeren leggen een stevig fundament onder hun maatschappelijk voorzieningen. Niet door alles mogelijk te maken, maar door bewust te kiezen voor wat bijdraagt aan leefbaarheid, sociale cohesie en aantrekkelijk wonen en werken. Niet alleen voor de komende vier jaar, maar voor de lange termijn.