Oud-topambtenaren: maak vooral minder beleid

Een structurele efficiencytaakstelling van 400 miljoen én een bezuiniging van 1 miljard vanaf 2030 met een vernieuwde rijksdienst en een ‘slagvaardige ­overheid’. Zo wil de coalitie flink besparen op het ambtenarenapparaat. En op Prinsjesdag kwamen daar nog enkele extra bezuinigingen bij. Ja, een kleinere ­overheid is populair, weten de oud-topambtenaren Roel Bekker en Mark Frequin. Maar maak eerst minder beleid, bepleiten ze in gesprek met Binnenlands Bestuur.

Haags eufemisme

‘Zorg je er wel voor dat het niet teveel lijkt op Statler en Waldorf?’, zegt Mark Frequin half grappend na het gesprek. Op een warme zomerochtend in een statig pand aan het Lange Voorhout in Den Haag, waar Roel Bekker kantoor houdt, bespreken zij de voorlopige plannen van het kabinet om fors op het aantal ambtenaren te bezuinigen, oftewel de ‘taakstelling’. Een Haags eufemisme voor bezuinigen, maar wel een noodzakelijke opgave, daar zijn de heren het over eens.

AI neemt taken over

Het aantal rijksambtenaren steeg vorig jaar met bijna 3.000 tot 160.000. In de afgelopen vier jaar nam hun aantal met 30.000 toe. Eric van der Burg (VVD), staatssecretaris Slagvaardige Overheid, wil vooral snijden in leidinggevende en ondersteunende functies. Het gaat om managers, adviseurs, persvoorlichters en secretaressen, vertelde hij eerder dit jaar aan het AD. Het aantal ambtenaren zou met 30 procent moeten dalen. Kunstmatige intelligentie (AI) zou een deel van de taken kunnen overnemen. ‘En we zullen een deel van het werk niet meer kunnen doen.’

Chaotische aanpak

‘Wat mij opvalt, is dat de aanpak nogal chaotisch is’, zegt Bekker. Hij is onder meer voormalig secretaris-generaal van VWS en van Vernieuwing Rijksdienst. ‘Het is onduidelijk wie precies waar verantwoordelijk voor is. De brief van Van der Burg staat vol met “wij”, “samen” en “gezamenlijk”, maar als wij samen verantwoordelijk zijn, dan is niemand verantwoordelijk.’ Het is natuurlijk niet de eerste aankondiging om te bezuinigen op de rijksdienst. En het zal niet de laatste zijn. ‘De politieke weerstand tegen bezuinigingen op het ambtelijk apparaat is klein’, weet Bekker. ‘Maar de politiek wil dingen, en snel ook: een nieuw belastingsysteem of zorgstelsel. Daar zijn ambtenaren voor nodig. Dat wringt.’

Weer ambtenaren nodig

Bekker ontwaart een patroon sinds de eerste bezuinigingen in de jaren ’80: er wordt groots ingezet op het vergroten van efficiency of verbetering van dienstverlening. Maar vervolgens blijkt dat het wat moeilijker gaat, zeker als politici ook snel andere dingen willen. ‘Na elke aankondiging van bezuinigingen op het ambtenarenapparaat wordt er toch weer uitgebreid. Het kabinet-Schoof had bijvoorbeeld een heel harde bezuiniging ingeboekt, maar wilde van alles op migratie, waar weer ambtenaren voor nodig zijn.’

Onbeheersbare organisatie

Het boek dat Mark Frequin, die op verschillende ministeries directeur-generaal is geweest, nu schrijft, gaat over hoe de overheid werkt. De vragen van de politiek aan de ambtelijke organisatie ­nemen niet af, constateert hij. ‘Als je belooft dat je de overheid kleiner maakt, krijg je stemmen. Vervolgens opereert men penny wise, pound foolish, want ze pakken alle kleine dingen aan: de bitterballen eruit, geen opleidingen meer, betalen voor de koffie. Kortom, schrapen, maar niet ingrijpen op: wat moet de overheid wel of niet doen? Als je niet zegt waarvan de overheid is, wordt het een onbeheersbare organisatie, dan ontstaat wildgroei.’ Er is nu aangekondigd om wetgeving te verminderen, weet Frequin. ‘Dat is een werk! Zelfs bezuinigen is werk.’

Plakkertje op het lek

Je moet soms aan de boom schudden, vindt Frequin, maar kijk eens waar de groei zit: in beleid. ‘In absolute aantallen zit het in de uitvoering en in toezicht. Tegelijkertijd zeggen we: we moeten zorgvuldig zijn in onze uitvoering. Waar ga je op ingrijpen?’ Het is verstandig om te kijken naar waar er reden is om te bezuinigen en waar mogelijkheden zijn om te bezuinigen. En dat gaat niet zomaar even snel. Frequin: ‘Als je echt in het takenpakket van de overheid wilt maaien, dan moet je een lange adem hebben. Je moet er iets mee doen, alleen komt er steeds weer wat bij. Dat is de bandenplakwet: je doet een plakkertje op het lek. Maar als je drie plakkertjes op de band hebt, dan kun je niet meer fietsen. Dat is de overheid van nu. Durf dus fundamenteel te praten over: wat is van de overheid en wat laat je aan bedrijven en maatschappelijke organisaties over? Dat gesprek zie ik niet.’

Beleid beperken

De ambtelijke dienst is daar volgens Bekker nog steeds veel te gemakkelijk in. ‘De politiek komt met wensen en de dienst staat meteen klaar die te accommoderen, zodat de minister kan scoren’, zegt hij. ‘Daar komt mijn stelling vandaan: we moeten fundamenteel de hoeveelheid ­beleid beperken. Dat doe je onder meer door minder beleidsambtenaren te hebben. In de praktijk zie je de omgekeerde ­beweging: het beleid is naar verhouding weer harder gegroeid dan de uitvoering.’ Er wordt ook nooit oud beleid afgeschaft voor nieuw beleid, valt hem op. ‘Alle ministeries groeien even hard, inclusief ministeries die het ­helemaal niet zo druk meer hebben.’

Omgekeerd evenredig

Op de vraag welke ministeries dat dan zijn, vertelt Bekker een anekdote uit de tijd dat hij SG Vernieuwing Rijksdienst was (2007-2010). ‘Er is toen een meetinstrument ontwikkeld om te bepalen hoe druk het op een ministerie is. Er bleek inderdaad een relatie te zijn tussen omvang en drukte van een ministerie. Die was omgekeerd evenredig! Blijkbaar kun je met heel weinig mensen ook heel veel doen’, stelt Bekker vast. Hij wijst op de brief van Van der Burg, waarin de staatssecretaris stelt dat de Nederlandse overheid in vergelijking met andere landen helemaal niet zo groot is. ‘Grosso modo klopt dat, behalve voor beleid. Onze beleidsministeries zijn veel groter dan die in Zweden of Denemarken.’

Klein en hoogwaardig

Toen hij SG van VWS was en een bezoek bracht aan het Amerikaanse ministerie van Gezondheid, zag hij dat daar minder beleidsambtenaren werkten dan bij VWS. ‘En dan was VWS wat beleid betreft nog het kleinste ministerie van Nederland, terwijl 10 procent van het nationaal inkomen er wordt herverdeeld. Kortom, maak beleid klein en hoogwaardig en richt het niet zo in dat je voor elk verlangen maar ambtenaren kunt mobiliseren.’

Durf keuzes te maken

Je kunt concluderen dat het ene ministerie meer kan schrappen dan het andere. Bekker beaamt dat, maar wijst op de staatssecretaris die zegt dat er niet wordt gedifferentieerd. ‘Hij wil wel de overhead en ondersteunende capaciteit terugdringen. Maar dat is de enige nuancering.’ Het gaat erom: durf je keuzes te maken, neemt Frequin over. ‘Als je alles overlaat aan de ambtelijke organisatie, is er feitelijk geen gremium dat de keuzes maakt. Als je niet zegt wat je niet meer gaat doen, kun je ook niet differentiëren in de ministeries. De uitvoering zegt: we hebben te veel complexe wetgeving, waarbij we geen gegevens mogen delen. Het is toch bezopen dat we daar zo moeilijk over doen?’

Belgen doen het beter

Frequin is fan van het rapport De Belgen doen het beter. ‘Zij hebben een systeem waarin de overheid niet twee keer hetzelfde mag vragen’, zegt hij. ‘Daar zou je de uitvoering hier geweldig mee helpen en levert besparing van werk op.’ En stop nou ook eens met het almaar optuigen van programma’s, verzucht Frequin, die daarin wordt bijgestaan door Bekker. ‘Ik houd erg van kokers, maar je moet niet voortdurend horizontale kokers, dat zijn programma’s, te maken om te proberen te repareren wat we met gewone samenwerking niet kunnen doen.’

Impulsen nodig

De grootste grief van Frequin is de toenemende drukte bij de overheid. ‘Hoe meer mensen des te meer overleg je krijgt. Ik noem dat de Belgische bus: als je met dertig mensen een bus bestuurt, gaat hij crashen. Je hebt impulsen nodig om dat mechanisme te stoppen. Maak het dus aantrekkelijker om in te grijpen.’ In Denemarken hebben ze voor een aantal zaken een langetermijnaanpak van dertig jaar uitgetrokken, weet Frequin. Bekker: ‘Als je daar inderdaad bezuinigt, mag je de helft houden. Maak het uitdagend om iets te doen en laat je daar zelf een voordeel van hebben of in ieder geval ervaren, want ­anders krijg je georganiseerde weerstand.’

Lees het volledige tweegesprek in BB16 van deze week (inlog)