Normen voor een goed functionerende gemeenschappelijke regeling

Gemeenschappelijke regelingen zijn sinds de wetswijziging van 2022 verplicht zichzelf te evalueren. De beslissing om te evalueren kan voortkomen uit het simpelweg willen voldoen aan deze wettelijke bepaling, maar kan ook een gevolg zijn van serieuze vragen of twijfels over het functioneren bij de deelnemers: bestuurders of raadsleden van de aangesloten gemeenten. Hebben we nog zicht op de uitvoering van taken die we in een gemeenschappelijke regeling hebben ondergebracht, hebben we nog grip op de beslissingen die daar worden genomen, worden de verwachtingen over de samenwerking eigenlijk wel waargemaakt?

Bij KokxDeVoogd begeleiden we regelmatig gemeenschappelijke regelingen bij het oprichten, aanpassen, werkend krijgen én evalueren van hun samenwerking. Op basis van die brede ervaring delen we een aantal perspectieven, maar ook praktische handvatten die gebruikt kunnen worden bij het beoordelen van ‘het succes’ van de samenwerking in een gemeenschappelijke regeling.

1. Bestuurlijke legitimiteit en democratische controle

Een eerste norm die bij de oordeelsvorming over het functioneren van de gemeenschappelijke regeling kan worden gehanteerd is die van transparantie in besluitvorming. Worden raadsleden tijdig geïnformeerd over besluiten, waarbij de voorstellen zijn voorzien van een context, alternatieven zijn afgewogen en de financiële, juridische consequenties en risico’s in beeld zijn gebracht. Zijn deze stukken bovendien openbaar en goed toegankelijk voor de raadsleden; voor een beroep op geheimhouding moeten wel zwaarwegende argumenten worden aangevoerd. Is er bij betrokkenen, maar met name de raadsleden, duidelijkheid over de te volgen procedures voor besluitvorming? Zijn daarbij rollen van de leiding van de ambtelijke organisatie, de leden van het dagelijks en algemeen bestuur en de raden van de deelnemers onderscheiden, goed vastgelegd én wordt hiernaar ook in de praktijk gehandeld?

Specifiek voor de raden van de deelnemers geldt dat zij voldoende invloed moeten kunnen uitoefenen. Zijn zij in de gelegenheid gesteld ‘opdrachten’ aan de gemeenschappelijke regeling mee te geven, kunnen zij ten aanzien van belangrijke besluiten zienswijzen indienen (en dat kan meer zijn dan alleen de wettelijke verplichte zienswijze op de begroting) en wordt er adequaat gereageerd op dergelijke zienswijzen. De rol van de ‘eigen wethouder’ in de gemeenschappelijke regeling, in het dagelijks of algemeen bestuur, moet daarbij niet worden onderschat. Legt de wethouder goed verantwoording af over wat er met de gemeenschappelijke regeling wordt bereikt en hoe besluiten en resultaten tot stand komen? Is daarbij voldoende ruimte voor interpellatie, moties of raadsvragen en handelt de wethouder deze serieus af? Eén en ander veronderstelt uiteraard ook een actieve en betrokken houding van de raad, die zich niet met een gemakkelijke boodschap laat wegsturen dat de gemeente nu eenmaal beperkte invloed heeft op de samenwerking en aan de gezamenlijke uitvoering van wettelijke taken niet valt te tornen.

2. Doelmatigheid en doeltreffendheid

Naast het ‘hogere doel’ van bestuurlijke legitimiteit en het belang dat democratisch kaders worden gesteld en de uitvoering wordt gecontroleerd heeft de samenwerking in een gemeenschappelijke regeling ook een duidelijk ‘functioneel’ doel: samenwerken aan een maatschappelijke opgave of uitvoering geven aan (wettelijke) publieke dienstverlening op een schaalniveau dat evident voordelen biedt ten opzichte op van de situatie waarin afzonderlijke gemeenten met beperkte mogelijkheden zelf aan de slag gaan. Kortom: de verwachting is dat de schaalgrootte leidt tot een betere kwaliteit (in de vorm van kwaliteit, beschikbaarheid, flexibiliteit of niveau dienstverlening) of een grotere doelmatigheid en doeltreffendheid van de uitvoering van de overheidstaken.

Voorwaardelijk (ook voor evaluatie) is dat de betrokken deelnemers vooraf aangeven wat zij van deze gemeenschappelijke regeling verwachten en met regelmaat worden geïnformeerd of en zo ja, in welke mate aan deze verwachtingen wordt voldaan. Kortom: helder geformuleerde doelstellingen met meetbare resultaten en een goed functionerende Plan-& Controlcyclus kan niet ontbreken. Maar het bestaan hiervan is op zichzelf nog niet voldoende. Ook hierbij is een actieve houding van raden van de aangesloten deelnemers van belang; worden de resultaten regelmatig besproken met de ‘eigen’ wethouder, leidt dit zo nodig tot aanpassing van de doelstellingen en verwachtingen en wordt de informatie uit de Plan-&Controlcyclus ook daadwerkelijk gebruikt? Of stuurt de raad op beelden, gevoel en berichten in de media? 

3. Samenwerking en vertrouwen

Het functioneren van een gemeenschappelijke regeling staat of valt met een goede samenwerking en onderling vertrouwen tussen de deelnemers. In de praktijk komt het niet of nauwelijks voor dat de deelnemers op basis van volledige gelijkheid deelnemen in een gemeenschappelijke regeling. Aantal inwoners, financiële gezondheid, beschikbare ruimtelijke mogelijkheden en ‘groei-potentieel’ en ‘groei-ambitie’, gewenst kwaliteitsniveau van de publieke taakuitvoering zijn zo maar een paar belangrijke factoren die de positie van de deelnemers in de gemeenschappelijke regeling bepalen. Dikwijls zijn deze verschillen in achtergrond direct zichtbaar aan de positie die de wethouders van de deelnemers in het bestuur innemen (dagelijks of algemeen bestuur) en aan de jaarlijkse bijdrage (in financiële zin) die zij inbrengen in de begroting van de gemeenschappelijke regeling. Maar deze ongelijkheid hoeft nog geen ongelijkwaardigheid te betekenen. Voor het beoordelen van het succes van de samenwerking op dit aspect is het goed om in beeld te brengen of er voldoende ‘open communicatie’ optreedt naar alle deelnemers in tijden van spannende besluiten of bij zwaarwegende dossiers en in hoeverre er in gezamenlijkheid conflicten kunnen worden beheerst. Treden de deelnemers in die gevallen ook gezamenlijk op, wordt er een gezamenlijke visie en aanpak ontwikkeld, of gaan juist bij die gelegenheden de (schaal)voordelen van het samenwerken verloren ten gunste van de ‘eigen’ keuzes, werkwijzen en oplossingsrichtingen? Ook voor de gemeenschappelijke regelingen geldt: “in tijden van crisis leer je je (beste) vrienden kennen’.

4. Afspraken over zienswijzen en de naleving ervan

Met de wijziging van de Wet gemeenschappelijke regelingen is beoogd om meer mogelijkheden te geven aan de gemeenteraden om grip te kunnen hebben op de gemeenschappelijke regelingen. Daartoe zijn vooral formele instrumenten en (bedenk)tijd toegevoegd. Zo is het instrument van een gezamenlijke adviescommissie (bestaande uit raadsleden van de deelnemende gemeenten) geïntroduceerd, dat de besturen van de gemeenschappelijke regelingen kan adviseren over voorgenomen besluiten. Maar ook de indieningstermijn voor zienswijzen voor begrotingen en begrotingswijzigingen is verruimd van 8 naar 12 weken. Bovendien kunnen meer onderwerpen worden aangewezen waarvoor gemeenteraden zienswijzen kunnen indienen voordat besluiten door de gemeenschappelijke regeling worden genomen. In een evaluatie kan worden gekeken of de afspraken hierover passend zijn, en als deze zijn gemaakt of ze ook worden nageleefd.

Dit is een bijdrage van: Matthias Blankesteijn, Victor Eiff en Guido Lafeber.