Sturen in het stikstofdoolhof

Ontbrekende overkoepelende visie

Ons ruimtelijk beleid is ingewikkeld en tijdrovend. Alle gebieden in Nederland moeten zich voor bereiden op een ander klimaat en staan tegelijk voor de opgave om woningen te bouwen, de (energie) infrastructuur te verbeteren en economische ruimte te behouden, maar ook de waterkwaliteit te verbeteren, de natuur te beschermen en landbouw te verduurzamen. Deze opeenstapeling van opgaven drukt op dezelfde schaarse ruimte.

Het stikstofvraagstuk legt dit haarfijn bloot. Dat vraagstuk maakt zichtbaar hoe weerbarstig en complex ruimtelijke afwegingen zijn. Elke uitkomst heeft verstrekkende gevolgen, hangt samen met financieringsstromen en raakt aan uitlopende deelbelangen. Zonder dat partijen er op uit zijn, lopen ze het risico constant te moeten blijven ronddwalen in het doolhof van afwegingen. Het stikstofvraagstuk is een schoolvoorbeeld van hoe we daarmee omgaan: er ontstaat niet snel overeenstemming over wat precies het probleem is of de juiste aanpak. Ook kunnen onderliggende waarden botsen, met conflicterende uitkomsten tot gevolg [1].

Het is belangrijk om de onderliggende patronen van ruimtelijke afwegingen goed te begrijpen. Natuurlijk vanwege de urgentie in het stikstofvraagstuk, maar ook omdat komende jaren er constant sprake is van urgente vraagstukken met vergelijkbare verstrekkende maatschappelijke gevolgen (zie bijvoorbeeld de Kaderrichtlijn Water [2]).

Verschillende gedaantes en diensten

Bestuurders dragen de verantwoordelijkheid om de wens van de samenleving te vertalen naar beleid, binnen de grenzen van het recht en de financiële kaders. Daarbij bewegen zij zich in verschillende gedaantes:

• Politiek bestuurder: wil maatschappelijke problemen oplossen en ambities waarmaken.
• Rechtsbestuurder: zit vast in een specifiek vergunningeninstrumentarium, waar één fout funest kan zijn.
• Regisseur-bestuurder: moet processen organiseren waarin uiteenlopende partijen meedoen.
• Gremia-bestuurder: navigeert door de weerbarstige werkelijkheid van ambtelijke en bestuurlijke interbestuurlijke samenwerkingen en organisaties.

Zoals de bestuurders verschillende gedaantes moeten aannemen, zo is er ook een pluriformiteit van ambtelijke perspectieven en diensten. Want: ambtenaren voeren vanuit verschillende soorten organisaties verschillende typen werkzaamheden uit, zoals beleidstaken, concrete uitvoering, communicatie.

Systeemproblemen in het uitvoeren van de beleidscyclus

Bestuurders en ambtenaren bewegen zich in een systeem dat hen dwingt om problemen op te knippen en in juridische kaders te vangen, terwijl de maatschappelijke opgaven juist om integrale oplossingen vragen. Wij zien dat als een symptoom van een systeemprobleem: in de praktijk opereren bestuurders en ambtelijke diensten vaak onafhankelijk van elkaar en is er te weinig verbinding tussen beleidsthema’s (denk aan water, bodem, economie, etc.). Er zijn wel mechanismes om dit te overbruggen, zoals coördinatie en afstemming, maar in de praktijk blijkt vaak dat dit lastig is.

Neem opnieuw het stikstofvraagstuk. Ook daarin ontbreken verbindingen en heeft één onderdeel van de ruimtelijke sturing een steeds dominantere rol gekregen als alles bepalend instrument voor het toestaan van activiteiten: namelijk de vergunning [3]. Vanuit bestuurlijke verantwoordelijkheid (“hoe verdelen?” en “hoe beschermen?”) kan een bestuurder een boer wel perspectief willen bieden, maar dat kan hij juridisch niet waarmaken omdat vergunningverlening tekortschiet om integraal te sturen. Het resultaat: frustratie bij alle betrokkenen, én stilstand.

Deze frustratie keert telkens terug in de veelheid van opgaven die allemaal op hetzelfde kleine stukje Nederland drukken. Concrete voorbeelden:

• Boeren die ondanks emissiereductie geen vergunning krijgen, omdat natuurherstel buiten hun macht ligt.
• Woningbouwprojecten die vertragen, niet door gebrek aan plannen, maar omdat de stikstofruimte ontbreekt.
• Infrastructuurprojecten die noodzakelijk zijn voor bereikbaarheid, maar stranden in juridische procedures.

De huidige praktijk van vergunningverlening functioneert daarmee als een parallelle werkelijkheid, los van beleid en uitvoering. Dit verklaart de impasse waarin Nederland is beland.

Naar duidelijkheid en perspectief

Vereenvoudiging van regels (zie het programma STOER) alleen helpt dus niet. Wat nodig is, is een systemische benadering waarbij bestuurders de regie krijgen om duidelijke keuzes te maken en de verantwoordelijkheid om dat ook echt waar te maken. Dat betekent ook zeggen: hier wel, daar niet. Of zoals Johan Remkes het kernachtig verwoordde: “Wat kan nou waar wél?”

Dit vereist van bestuurders dat zij de regie nemen op de beleidscyclus. Dat is een ander sturingsmechanisme dan het ronddwalen in het doolhof van sectorale afwegingen. In de beleidscyclus verloopt de besluitvorming samenhangend via visie en strategie, effectieve maatregelen en borging in regels en vergunningen.

Dat vraagt ook om een andere rol en organisatie van de ambtelijke diensten. Niet langer opgesplitst in sectoraal gerichte “silo’s”, maar in echte samenhangende programma’s die maatschappelijke opgaven verbinden vanuit een duidelijke langetermijnvisie. Door de beleidscyclus centraal te stellen, kunnen we voorkomen dat vergunningverlening een eindeloze Groundhog Day wordt. Zo kan de schaarse ruimte in Nederland daadwerkelijk rechtvaardig en toekomstbestendig worden verdeeld.

[1]  Complexe opgaven vragen het lef om samen te werken [2]  Wie neemt de verantwoordelijkheid voor scherpe keuzes? [3]  Nederland van het stikstofslot.