Het ravijnjaar 2026 is gedempt - maar 2028 komt eraan

Het beruchte ravijnjaar 2026 heeft jarenlang de gemoederen in gemeenteland beziggehouden. De dreiging van een begrotingstekort van 2,4 miljard euro leidde tot intensieve lobby, alarmsignalen van de VNG en zelfs een ultimatum aan het kabinet. Nu de septembercirculaire 2025 is verschenen, blijkt definitief dat het ravijn grotendeels is gedempt. Maar wie denkt dat gemeenten daarmee uit de zorgen zijn, heeft het mis. De werkelijke uitdaging verschuift nu naar 2028, wanneer de tijdelijke buffers opraken en structurele bezuinigingen dreigen terug te keren.

Van ravijn naar dal: hoe 2026 gered werd

Het ravijnjaar 2026 ontstond door een combinatie van factoren. De overgang van de oude 'trap op, trap af'-systematiek naar een nieuwe financieringssystematiek op basis van het bruto binnenlands product (bbp) zou leiden tot een abrupte terugval in inkomsten. De eerder aangekondigde opschalingskorting van bijna 1 miljard euro zou worden heringevoerd. En de extra middelen voor jeugdzorg die vanaf 2022 beschikbaar waren gesteld, liepen af.

Gemeenten maakten zich terecht grote zorgen. Volgens berekeningen zou circa 75 procent van de gemeenten zonder maatregelen hun begroting in 2026 niet sluitend kunnen maken. De VNG sprak van een 'financieel ravijn' waar gemeenten in zouden vallen, met alle gevolgen voor voorzieningen als jeugdzorg, bibliotheken, zwembaden en armoedebeleid.

De Voorjaarsnota 2025 bracht uiteindelijk de verlossing. Het kabinet-Schoof besloot tot een substantiële ingreep door in totaal circa 3 miljard euro extra beschikbaar te stellen voor de periode 2025-2027. De opschalingskorting werd definitief geschrapt en er kwam structureel 414 miljoen euro per jaar bij voor jeugdzorg vanaf 2026. In de meicirculaire en vervolgens de septembercirculaire 2025 werden deze toezeggingen nagekomen.

Voor 2025 ontvangen gemeenten ruim 1 miljard euro extra, vooral door de actualisering van accrescijfers en een meevaller van 428 miljoen euro uit het btw-compensatiefonds. Voor een gemiddelde gemeente van 40.000 inwoners betekent dit ongeveer 2 miljoen euro extra in 2025. Ook de jaren 2026 en 2027 laten een positief beeld zien door de extra middelen uit de Voorjaarsnota.

De septembercirculaire 2025: tijdelijk goed nieuws

De septembercirculaire 2025 bevestigt wat al duidelijk werd in de Voorjaarsnota: voor de korte termijn krijgen gemeenten ademruimte. De algemene uitkering uit het gemeentefonds stijgt in 2025 substantieel, mede door hogere inflatieramingen en volumegroei van de economie. Daarnaast krijgen gemeenten extra middelen voor specifieke taken zoals de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo), groeiend van 75 miljoen euro in 2026 naar 375 miljoen euro in 2030.

De circulaire laat ook zien dat de nieuwe accressystematiek, waarbij het gemeentefonds wordt gekoppeld aan de ontwikkeling van het bbp, vanaf 2027 volop in werking treedt. Dit moet voor meer stabiliteit zorgen dan de oude 'trap op, trap af'-systematiek, waarbij gemeenten direct meebewogen met rijksuitgaven en bezuinigingen.

Maar wie goed naar de cijfers kijkt, ziet ook iets zorgwekkends. De septembercirculaire bevat prognoses tot en met 2030, en die laten zien dat na 2027 de financiële ruimte weer begint te krimpen. De volumegroei van het gemeentefonds loopt structureel terug, en de accressen voor 2028 en 2029 zijn volgens de VNG respectievelijk 69 en 62 miljoen euro lager dan eerder geraamd.

2028: het nieuwe ravijn

Hier komt het werkelijke probleem: de extra middelen die in de Voorjaarsnota zijn toegezegd, zijn grotendeels tijdelijk. De 414 miljoen euro extra voor jeugdzorg vanaf 2026 is geen structurele oplossing, maar een demping van het acute probleem. Vanaf 2028 staan namelijk opnieuw bezuinigingen op de agenda van in totaal ruim 800 miljoen euro, waarvan 507 miljoen euro alleen al op jeugdzorg.

Het kabinet heeft in de Voorjaarsnota aangekondigd dat vanaf 2028 de hervormingsagenda jeugdzorg zijn vruchten moet afwerpen. Maatregelen zoals een eigen bijdrage (260 miljoen euro besparing), verkorting van trajectduur (68 miljoen euro) en andere efficiencywinsten moeten de kosten structureel omlaag brengen. De sector en gemeenten reageren echter hoogst sceptisch op deze verwachtingen. De commissie-Van Ark heeft al eerder gewaarschuwd dat de beoogde besparingen in de jeugdzorg voor 2026 niet haalbaar waren - en diezelfde reserves gelden voor de plannen vanaf 2028.

Daarnaast blijft de Wmo onder druk staan door vergrijzing en stijgende zorgkosten. Hoewel het Wmo-accres is verhoogd, lopen veel gemeenten nu al tegen de grenzen van het betaalbare aan. De vraag is of de structurele verhoging van 375 miljoen euro vanaf 2030 voldoende zal zijn om de oplopende kosten te dekken.

Ook de algemene uitkering laat vanaf 2028 een minder rooskleurig beeld zien. De volumegroei van het bbp is de afgelopen jaren lager geweest dan verwacht, en die lagere groeicijfers werken door in het accres vanaf 2028. Waar gemeenten in 2025 en 2026 nog profiteren van relatief hoge inflatie- en volumegroei, vlakt dat beeld daarna af.

Geen ravijn, maar wel een dal

De VNG heeft het oorspronkelijke ravijnjaar 2026 inmiddels omgedoopt tot een 'daljaar'. De acute dreiging voor 2026 is dus afgewend, maar de structurele problemen zijn zeker niet opgelost. Gemeenten hebben de komende jaren de taak om hun financiële huishouding (verder) op orde te brengen en zich voor te bereiden op een periode van krappe budgetten vanaf 2028.

Dit betekent lastige keuzes. Gemeenten zullen kritisch moeten kijken naar hun takenpakket, efficiënter moeten werken en mogelijk voorzieningen moeten schrappen of versoberen. Ook het verhogen van lokale belastingen, zoals de onroerendezaakbelasting (OZB), staat bij veel gemeenten op de agenda om de afhankelijkheid van het gemeentefonds te verkleinen.

De septembercirculaire 2025 laat bovendien zien dat er grote verschillen zijn tussen gemeenten. Door wijzigingen in verdeelmodellen en decentralisatie-uitkeringen profiteren sommige gemeenten meer dan andere van de extra middelen. Kleine gemeenten die te maken hebben met bevolkingsdaling en vergrijzing staan voor andere uitdagingen dan groeiende steden met een groot beroep op jeugdzorg en een grote woningbouwopgave.

Structurele oplossing blijft uit

Het fundamentele probleem waar gemeenten voor staan, is de onbalans tussen taken en middelen. Sinds de decentralisaties van 2015, waarbij jeugdzorg, Wmo en participatie naar gemeenten gingen, worstelen lokale overheden met de bekostiging van deze taken. De Raad voor het Openbaar Bestuur (ROB) stelde eerder dit jaar al vast dat er sprake is van een structureel ongelijke verhouding tussen wat gemeenten moeten doen en wat ze daarvoor krijgen.

De commissie-Van Ark heeft advies uitgebracht over de houdbaarheid van de jeugdzorg en het kabinet heeft toegezegd bij de augustusbesluitvorming 2025 met verdere stappen te komen. Ook voor de periode na 2028 wordt van de commissie een nieuw advies verwacht over de haalbaarheid van de financiële kaders. De VNG heeft aangegeven dat ze een juridische procedure tegen het Rijk niet uitsluit als er geen adequate oplossing komt voor de structurele tekorten.

Wat moeten gemeenten nu doen?

De septembercirculaire 2025 geeft gemeenten een adempauze, maar geen vrijbrief. Verstandige gemeenten gebruiken de komende jaren om zich voor te bereiden op 2028 en verder. Dat betekent in ieder geval:

• Scenariovorming
  Ontwikkel realistische scenario's voor verschillende ontwikkelingen in rijksbijdragen, zorgkosten en economische groei. Cruciaal hierbij is inzicht in de beïnvloedbare ruimte in de begroting: het aandeel van de begroting waar de gemeente zelfstandig keuzes in kan maken. Deze ruimte vormt de basis voor heroverwegingen bij tegenvallers.

• Heroverwegingen
  Voer een integrale kerntakendiscussie. Wat zijn de wettelijke taken, wat zijn de gemeentelijke ambities en wat is daarbij financieel haalbaar? Durf keuzes te maken en prioriteiten te stellen. De komst van nieuwe raden en colleges in 2026 maakt het des te belangrijker om te starten met scenariovorming en inzicht in de beïnvloedbare ruimte, zodat de bestuurlijke discussie over kerntaken tijdig en onderbouwd kan plaatsvinden.

• Efficiëntie
  Investeer in procesoptimalisatie, digitalisering en samenwerking met andere gemeenten. Zoek naar mogelijkheden om met minder middelen dezelfde of betere resultaten te behalen. Benchmarking helpt hierbij om mogelijkheden voor kostenbesparing in beeld te brengen.

• Reserves
  Gebruik de financiële meevallers van 2025 niet voor structurele uitgaven, maar bouw buffers op voor de moeilijkere jaren vanaf 2028. Vorm bestemmingsreserves voor risico's in het sociaal domein.

Deze maatregelen bieden gemeenten de kans om zich proactief voor te bereiden op de komende jaren en zo te voorkomen dat 2028 opnieuw het begin vormt van een financieel dal.

Dit is een bijdrage van Matthias Blankesteijn en Maxim ter Hedde.