Hoogste orgaan, kleinste rol

De gemeenteraad is het hoogste wettelijke orgaan binnen de gemeente. Toch heeft de raad bij de vorming van een nieuw college opvallend weinig te zeggen. Niet door wettelijke beperkingen, maar vooral door eigen toedoen. Hoe kan het anders?

Hoe de gemeenteraad zichzelf buitenspel zet bij collegevorming

Het verleden laat zien dat de gemeenteraad na de gemeenteraadsverkiezingen doorgaans geen regie heeft op het proces van collegevorming. Het zijn één of meer partijen en hun partijleiders die de beslissingen nemen. De raad zit in de wachtkamer.

Dat begint al bij de start van de formatie. Dat is in elke gemeente anders, maar er wordt wel steeds vaker gekozen voor een verkenner. Soms is de keuze voor die persoon al voor de verkiezingen gemaakt. Zo maakte Hattem begin februari bekend dat Henk Jan Meijer, oud-burgemeester van Zwolle, namens alle zeven politieke partijen is gevraagd om na de raadsverkiezingen de mogelijkheden te verkennen. Met als doel: het vormen van ‘een stabiele meerderheidscoalitie die recht doet aan de uitslag van de gemeenteraadsverkiezingen en die een stabiel college kan vormen voor de komende vier jaren’.

De reden om de keuze voor Meijer als verkenner zo vroeg bekend te maken is ‘de breed gedragen wens om meer rust en regie te krijgen bij het formatieproces’. De keuze toont vooral dat politieke partijen de eigenaar zijn van het formatieproces. De gemeenteraad, het hoogste bestuursorgaan, heeft daar kennelijk geen rol in. Toch zou het niet gek zijn als de gemeenteraad vanaf het begin een rol heeft, want de raad benoemt uiteindelijk de wethouders, heeft het budgetrecht en beslist of er wordt gekozen voor een raads- of coalitieprogramma.

Of er een verkenner komt, wie informateur wordt en hoe en wanneer het formatieproces van start gaat: het is onduidelijk wie daarover beslist. De wet heeft hierover niets geregeld. Ook het Reglement van Orde (RvO) zegt daar bij de meeste gemeenteraden niets over. Elk RvO bevat uitgebreide passages over de machtsinstrumenten van de raad, zoals het vragenrecht, het initiatiefrecht, het recht om moties en amendementen in te dienen, et cetera. Maar over het formatieproces, het belangrijkste keuzeproces, is niets te vinden.

Integriteitstoets

Als er al iets is vastgelegd in het RvO, is het dat de kandidaat-wethouder mogelijk te maken krijgt met een integriteitstoets. De standaard voorkomende, niet-verplichtende formulering: ‘De burgemeester kan voor de aanvang van iedere ambtstermijn opdracht geven om de kandidaat-wethouders aan een risicoanalyse integriteit te onderwerpen. De burgemeester brengt over het eindresultaat daarvan verslag uit aan de raad.’

Enkele gemeenteraden, zoals die van Rotterdam en Utrecht, gaan een stap verder en kennen zichzelf een rol toe. ‘ Voorafgaand aan de benoeming vindt een kennismakingsgesprek plaats met de raad waarbij de raad vragen kan stellen over de achtergrond, ambities en inzet van de kandidaat en daarover in gesprek kan gaan’, aldus het RvO van de Utrechtse raad. Waar het gesprek in Utrecht een verplichting is, kiest Rotterdam voor de mogelijkheid van een openbaar sollicitatiegesprek met de kandidaat-wethouder.

Een verklaring voor het ontbreken van kaderstellende en richtingbepalende regels is dat het formatieproces altijd door politieke partijen is bepaald en uitgevoerd. Het gebruik is dat de grootste partij het initiatief neemt. Het gevolg: er worden nauwelijks formele afspraken gemaakt vóór de raadsverkiezingen om het formatieproces te organiseren. Het formatieproces en daarmee de belangrijkste politieke keuzes verdwijnen in de beslotenheid van de achterkamertjes.

Dé manier om daar wat aan te doen is het duidingsdebat. Sinds de invoering van het dualisme in 2002, toen de vaste termijn voor het proces van collegevorming verdween, is het elke vier jaar in de meeste gemeenten een discussie hoe en op welke wijze het duidingsdebat gevoerd moet worden. Wie organiseert het? De gemeente? Zo ja, wie is dat dan? De burgemeester? Politieke partijen? Oude en nieuwe? Of een buitenstaander, bijvoorbeeld lokale media? Het grootste probleem: de oude raad is er nog wel, maar doet er niet meer toe, en de nieuwe raad is gekozen maar nog niet geïnstalleerd. Het gevolg: het duidingsdebat over de uitslag van de raadsverkiezingen vindt plaats in een soort interbellum, terwijl de lokale politieke leiders in de achterkamertjes al zijn begonnen met de formatie.

Landelijke oplossing

Sinds de koning geen leidende rol meer speelt in de kabinetsformatie, worstelde de Tweede Kamer een tijdje met hetzelfde probleem. De Kamer loste dat op door via de voorzitter, op voorstel van de fracties, kort na de verkiezingen een verkenner aan te wijzen. Het eindverslag van de verkenner vormt de basis voor een debat na de installatie van de nieuwe Kamer over het vervolg van het formatieproces. De meest recente kabinetsformaties laten zien dat de Kamer deze spelregel, vastgelegd in het RvO, toepast: ‘De Kamer beraadslaagt na aanvang van een nieuwe zitting zo spoedig mogelijk, maar uiterlijk na een week, over de verkiezingsuitslag.’

Het doel van dat debat heeft de Kamer ook vastgelegd, namelijk: ‘Een of meer informateurs aan te wijzen en de door hen uit te voeren opdracht vast te stellen’. De Kamer heeft zich daarmee tot eigenaar van het formatieproces gemaakt. Bovendien wordt over elke tussenstap een openbaar debat gevoerd, waarna de Kamer de vervolgopdracht vaststelt. Gemeenteraden zijn nog (lang) niet zo ver.

Van diverse kanten wordt er wel aan gewerkt om de rol van de gemeenteraad in het formatieproces te versterken. Meer openbaarheid en sturing is wenselijk, zo maakte de Rekenkamer Noardeast-Fryslan duidelijk in een recent verschenen rapport. Deze gemeentelijke rekenkamer onderzocht het tot stand komen van de coalitieakkoorden in 2022, na de raadsverkiezingen, en 2024, na een politieke crisis. De belangrijkste conclusie: ‘De gemeenteraad kan bij een volgende formatie meer grip organiseren op politieke afspraken, uitvoering en verantwoording, door hierover vooraf explicietere keuzes te maken en vast te leggen.’ Daarmee wordt volgens deze rekenkamer collegevorming democratischer en transparanter. ‘Dat helpt om het proces en de resultaten beter navolgbaar te maken voor inwoners.’ Zoals de Tweede Kamer dat heeft gedaan, adviseert de rekenkamer dat de gemeenteraad het initiatief naar zich toe trekt door concreet de opdracht aan de (in)formateur te formuleren.

‘Het gaat over de vraag: hoe houdt de raad zelf grip op de bedoeling van het coalitieakkoord, van formatie tot uitvoering’, zegt rekenkamervoorzitter Ico van Slooten. ‘De basis is er, maar als je wilt dat het voor raadsleden en inwoners te volgen blijft, moet je een paar spelregels vooraf gewoon strak afspreken.’