De commissaris van de Koning draagt twee petten: die van provinciaal bestuurder en die van rijksorgaan. Daardoor is de commissaris een belangrijke schakel tussen bestuurslagen, maar het kan ook schuren, schrijft Bregt Martens. Want wat gebeurt er als beide rollen door elkaar lopen en onduidelijk wordt aan wie de commissaris verantwoording verschuldigd is?
Essay: Twee petten, één commissaris
De cdk is kwetsbaar bij inzet bij het oplossen van nationale opgaven op decentraal niveau waarbij de provincie een politieke agenda heeft.
Cdk was ‘rijkspottenkijker’
De commissaris van de Koning heeft sinds het begin van de Nederlandse gedecentraliseerde eenheidsstaat in 1814 een bijzondere positie in ons staatsbestel. Oorspronkelijk was de commissaris sterk verbonden met het centrale gezag. Destijds nog aangeduid als gouverneur, was het ambt een soort ‘rijkspottenkijker’, die warme banden onderhield met indertijd nog de Koning. In de twee eeuwen daarna werd de commissaris steeds meer een provinciaal orgaan, die niet alleen de belangen van het rijk behartigt, maar (juist) ook de belangen van de provincie. De laatste jaren hebben we echter gezien dat de regering in toenemende mate een beroep doet op de commissaris (als rijksorgaan) bij de aanpak van maatschappelijke opgaven waarbij verschillende bestuurslagen betrokken zijn.
Hybride positie
Daarbij komt de vraag naar voren in hoeverre het wenselijk is dat één ambt twee functies vervult: die van rijksorgaan en provinciaal orgaan. Beide functies kennen een eigen democratische verantwoordingsstructuur. Op het eerste gezicht kan dat schuren. De commissaris dient de belangen van meerdere bestuurslagen te behartigen in twee verschillende posities, met verschillende verantwoordingsstructuren. Tegelijkertijd kan deze ‘hybride’ positie grote meerwaarde hebben in een gedecentraliseerde eenheidsstaat. De commissaris bevindt zich letterlijk en figuurlijk in de provincie, staat dichtbij gemeenten én staat in nauwe verbinding met het rijk. Deze dubbele positie kan problematisch worden als onduidelijk is wanneer de grenzen tussen de beide functies vervagen en daarmee ook de verschillende verantwoordingsrelaties onduidelijk worden.
Positie binnen GS kan verschillen
In welke situaties kunnen deze verschillende taken vermengd raken en kan de dubbele functie problematisch zijn? In de Grondwet is geregeld dat de commissaris in ieder geval een provinciaal orgaan is. De algemene taakomschrijving in de Provinciewet: de commissaris dient toe te zien op voorbereiding en uitvoering van het provinciale beleid, bevordert de bestuurlijke integriteit en meer in het algemeen de goede behartiging van de provinciale aangelegenheden. De precieze positie binnen gedeputeerde staten kan per provincie sterk verschillen. Dat hangt ervan af of en, zo ja, welke portefeuilles de commissaris heeft binnen het college. Er zijn commissarissen met meerdere inhoudelijke portefeuilles, en commissarissen met geen enkele.
Als niet goed duidelijk is in welke hoedanigheid de commissaris iets doet, kan verwarring ontstaan over de vraag aan wie de commissaris verantwoording verschuldigd is
Commissaris als rijksorgaan
Sinds 1983 bepaalt de Grondwet in iets ingewikkeldere woorden dat de commissaris ook rijksorgaan kan zijn. Hoewel optioneel, heeft die positie nooit ter discussie gestaan. Een belangrijk verschil met zijn positie als provinciaal orgaan is dat de commissaris voor de uitoefening van de rijkstaken geen verantwoording hoeft af te leggen aan provinciale staten. De democratische verantwoording loopt via de minister en uiteindelijk via de politieke verantwoordelijkheid van de minister tegenover het parlement. Rijkstaken zijn bijvoorbeeld de taken om het (her)benoemingsproces van burgemeesters te begeleiden, te bemiddelen bij bestuurlijke problemen in gemeenten, maar ook het voorzitten van de provinciale regietafel. Daar worden in het kader van de Spreidingswet afspraken gemaakt over de verdeling van opvangplekken.
Geen verantwoording aan PS
Bij veel van de rijkstaken vormt het handelen van de commissaris de opmaat naar handelen van de minister of de regering. Gezien de aard van deze taken is het dan ook logisch en wenselijk dat zij of hij daarvoor geen verantwoording af hoeft te leggen aan provinciale staten. Als de commissaris verantwoording af zou moeten leggen aan provinciale staten voor deze taken, zou dat afbreuk doen aan de handelingsvrijheid ten opzichte van provinciale staten in de functie als rijksorgaan. Ook bij de benoeming en het ontslag komt de dubbele positie van de commissaris tot uitdrukking. Provinciale staten heeft daarbij een belangrijke stem, terwijl de uiteindelijke bevoegdheid bij de regering ligt.
Twee risico's
Er zijn risico’s verbonden aan deze dubbele functie. Ten eerste bestaat het risico dat de beide functies door elkaar kunnen lopen. Op papier is het onderscheid tussen rijkstaken en provinciale taken helder, maar in de praktijk is het niet altijd even vanzelfsprekend vanuit welke hoedanigheid de commissaris daadwerkelijk handelt. Als niet goed duidelijk is in welke hoedanigheid de commissaris iets doet, kan verwarring ontstaan over de vraag aan wie de commissaris verantwoording verschuldigd is. Naast onduidelijkheid over de verantwoordingsrelatie is een tweede risico denkbaar. Zo kunnen de belangen die de commissaris dient te behartigen in beide verschillende functies, met elkaar botsen.
Kracht en kwetsbaarheid
In de dubbele functie schuilt dus kwetsbaarheid, maar ook kracht. Maatschappelijke opgaven houden zich niet aan grenzen van bestuurslagen. De commissaris kan vanwege zijn nauwe banden met drie bestuurslagen een belangrijke verbindende factor zijn. Tegelijkertijd kan deze positie risico’s met zich brengen. Dit doet zich met name voor als het rijk de commissaris inzet bij het oplossen van nationale opgaven op decentraal niveau waarbij de provincie ook een politieke agenda heeft. Die positie wordt kwetsbaar wanneer een rijkstaak nauw verweven raakt met provinciale belangen of wanneer voor betrokkenen niet meer duidelijk is vanuit welke hoedanigheid de commissaris handelt. Niettemin kan de commissaris met zijn dubbele functie grote meerwaarde bieden.
Bregt Martens schreef een proefschrift over de staatsrechtelijke positie van de commissaris van de Koning. Hij werkt als juridisch adviseur bij de VNG.
Plaats als eerste een reactie
U moet ingelogd zijn om een reactie te kunnen plaatsen.