Essay: Feiten verschieten van kleur

In het Nederlandse stedenbeleid vormen feitelijke uitspraken de grondslag van het beleidsproces. Ze zetten een betoog vast en maken argumentatie krachtiger. Maurice Cramers van het ministerie van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening (VRO) legt het productieproces binnen de Haagse feitenfabriek bloot, waarbij subjectieve beweringen ‘uitharden’ tot vaststaande feiten.

Stedenbeleid

Al decennialang is er een rijksbeleid voor steden in de Nederlandse politiek. Sinds medio jaren ’90 waren er het Grotestedenbeleid, de Wijkenaanpak, het Nationaal Programma Rotterdam Zuid, Agenda Stad en meest recent het Nationaal Programma Leefbaarheid en Veiligheid. ‘In 20 stedelijke gebieden staat de leefbaarheid onder druk’, ‘er is een toenemende kloof tussen rijke en arme buurten in steden en de tweedeling neemt toe’. Of, ‘een integrale en gebiedsgerichte aanpak leidt tot de beste resultaten’, en ‘Rijk en gemeenten pakken het aan in partnerschap’. Herkenbare en haast vanzelfsprekende uitgangspunten die het stedenbeleid inkleuren en waarbij de feiten voor zich spreken, zo ben je geneigd te denken.

Integratie

Maar wat dé feiten zijn, blijkt in de tijd niet altijd stabiel. Naast de feiten die al decennialang standhouden, komen er terugkijkend op 30 jaar stedenbeleid in de verschillende beleidsdossiers regelmatig ook andere feitelijke uitspraken bovendrijven over wat de problemen zijn en welke aanpak de beste is. Daar waar nu woorden als bestaanszekerheid en kansenongelijkheid resoneren, werden rond 2010 tijdens de Wijkenaanpak van de ministers Vogelaar en Van der Laan een betere integratie in de Nederlandse samenleving en het tegengaan van ruimtelijke segregatie in 40 stadswijken als dé opgaven gezien. Het wijkniveau werd hierbij beschouwd als hét schaalniveau waar problemen samenkomen en waar uitvoeringsinstanties een gezamenlijke aanpak kunnen organiseren.

Hele stad

Maar bij Agenda Stad – de naam zegt het al – is dat niet het geval, en ook bij de start van het Grotestedenbeleid liet toenmalig staatssecretaris Kohnstamm de Tweede Kamer weten dat problemen op het terrein van leefbaarheid en veiligheid hun grootste intensiteit en verwevenheid bereiken in de grote steden. Hij pleitte voor maatregelen op het niveau van de hele stad. In het Nationaal Programma Leefbaarheid en Veiligheid van minister Keijzer is het wijkniveau weer helemaal terug.

Vaststaand

Op het moment zelf wordt wat-dé-feiten-zijn in brede kring als volstrekt vanzelfsprekend en onomstreden ervaren. In Kamerbrieven worden ze als objectieve en vaststaande gegevenheden gepresenteerd. Sommige feiten houden stand. Andere verdwijnen na een bepaalde periode naar de achtergrond. Voor deze laatste dienen zich dan weer andere, zeker zo logische nieuwe feiten aan. Anders gezegd, met de wisseling van beleidsdossiers is er steeds sprake van een andere werkelijkheid in steden en verschieten de feiten van kleur over wat de opgaven en beste aanpak zijn.

Andere verwoording

Dit is geen vrijblijvende constatering. De feiten die op een bepaald moment als onomstreden worden ervaren, geven richting aan de formulering van de beleidsdoelstellingen en de inrichting van de bestuurlijke en financiële arrangementen voor de beleidsuitvoering. Een andere verwoording van wat de feiten zijn, houdt ook een alternatief handelingsrepertoire in en andere partijen die aan zet zijn. In de praktijk leidt dit tot andersoortige verdelingen bij stakeholders in de spreiding van baten, lasten, kansen en risico’s.

Uitharden

Het roept de vraag op hoe wat in essentie subjectieve en speculatieve beweringen zijn, kunnen uitharden tot onomstreden uitspraken. Of anders gezegd, hoe verloopt het proces waarbij ze in Kamerbrieven voor korte dan wel lange tijd als objectieve gegevenheden worden gepresenteerd? Welke mechanismen gaan daarachter schuil?

Stoute schoenen

Dat begint bij de constatering dat het creëren en de totstandkoming van feiten mensenwerk is. Het is niet zo dat de feiten ergens klaarliggen om ontdekt te worden. Eureka! – om het zo maar te zeggen – is bij het definiëren van stedelijke vraagstukken niet aan de orde. Om die vragen te beantwoorden ben ik – wat ik noem – ‘de Haagse feitenfabriek’ ingegaan en heb ik als beleidsadviseur bij het ministerie van VRO de stoute schoenen aangetrokken om te ontdekken hoe dit productieproces van feitenontwikkeling ten behoeve van het beleidsproces verloopt.

Overtuigen

Mijn bevinding is dat de feiten die zich in het rijksbeleid voor de steden manifesteren, de uitkomst zijn van een productieproces dat is gericht op overtuigen. Dit proces bestaat eruit dat door het opvoeren van versterkingen, beweringen telkens opnieuw ‘waar’ worden gemaakt, totdat ze de status van feit hebben. De Franse filosoof en socioloog Bruno Latour zegt het mooi in zijn boek Wetenschap in actie: Als dingen stand houden beginnen ze waar te worden, en niet ‘als dingen waar zijn, houden ze stand’.

Lees het hele, op persoonlijke titel geschreven essay van Maurice Cramers deze week in BB02 (inlog).