Een rechtsstaat kan gedrag normeren, niet het geweten

De Staatscommissie tegen Discriminatie en Racisme pleit in haar recente voortgangsrapportage voor de invoering van een wettelijke gelijkheidsplicht voor de publieke sector. Die plicht moet overheden verplichten om bij wetgeving, beleid en uitvoering systematisch te toetsen of hun handelen leidt tot ongelijke behandeling. Het doel is om discriminatie niet pas achteraf via klachtenprocedures te bestrijden, maar vooraf te voorkomen.

Het voorstel is geïnspireerd op de Britse Public Sector Equality Duty, die publieke organisaties verplicht om gelijkheid mee te wegen in hun besluitvorming, daarover te rapporteren en verantwoording af te leggen. Ook in Nederland wordt gedacht aan een vergelijkbare aanpak, met varianten die uiteenlopen van bewustwording tot rapportageplichten en extern toezicht. De achterliggende ambitie is begrijpelijk. De Toeslagenaffaire en andere dossiers hebben laten zien dat formele regels niet altijd voorkomen dat groepen structureel worden benadeeld. De vraag is echter niet of de overheid discriminatie moet tegengaan, maar hoe zij dat doet.

In de rapportage wordt gelijkheid niet alleen juridisch, maar ook normatief ingevuld. Er wordt gesproken over ‘participatie als emancipatoire leer- en veranderstrategie’ en institutionele ‘zelftransformatie’. Daarmee wordt gelijkheid verbonden aan bewustwording en cultuurverandering. Opvallend is dat ambtenaren in dit kader zelf moeten bepalen welke groepen als kwetsbaar of gemarginaliseerd gelden en welke belangen extra gewicht krijgen. Daarmee worden zij niet alleen uitvoerders, maar ook beoordelaars, zonder heldere democratische criteria.

Hoewel de gelijkheidsplicht nog niet wettelijk is vastgelegd, worden deze uitgangspunten in de praktijk al toegepast via trainingen, beleidskaders en richtlijnen. Daarbij spelen ngo’s, kenniscentra en adviesbureaus een belangrijke rol. Hun interpretaties worden steeds vaker richtinggevend. Hier ontstaat een spanningsveld. Beleidsontwikkeling verschuift deels naar netwerken van experts en maatschappelijke organisaties, zonder expliciete politieke besluitvorming. Zo ontstaat een parallel normatief circuit naast het formele bestuur, waarin richtlijnen feitelijk sturend worden. Deze vorm van tegenmacht opereert grotendeels buiten parlementaire controle, maar beïnvloedt wel de uitvoeringspraktijk.

Dat is problematisch, omdat het hier gaat om fundamentele waardevragen. Wat betekent ‘inclusief handelen’? Wanneer is iemand voldoende ‘sensitief’? Welke opvattingen gelden als professioneel? Deze begrippen zijn bewust vaag. Wie de interpretatie bepaalt, krijgt invloed op beoordelingen, loopbanen en reputaties. Zo ontstaat een informele hiërarchie waarin niet-gekozen functionarissen, trainers of externe adviseurs bepalen wat als ‘juist’ geldt. Medewerkers passen zich aan impliciete normen aan, vermijden gevoelige onderwerpen en censureren zichzelf. Dat verarmt de kwaliteit van de beleidsvorming.

Voor ambtenaren heeft dit directe gevolgen. Zij zweren trouw aan de Grondwet en zijn gehouden aan rechtsstatelijke beginselen: gelijke behandeling, zorgvuldigheid en neutraliteit. Zij zijn uitvoerders van democratisch vastgesteld beleid, geen dragers van een morele missie. Wanneer van hen wordt verwacht dat zij een bepaalde ‘inclusieve houding’ uitdragen, vervaagt die rol. De overheid mag en moet discriminatie bestrijden. Dat vraagt om duidelijke regels, toetsbare procedures en effectieve rechtsbescherming. Maar zij mag van ambtenaren niet verlangen dat zij een bepaalde visie op identiteit, gelijkheid of inclusie uitdragen.

Een rechtsstaat kan gedrag normeren, geen geweten.

Wie de gelijkheidsplicht serieus neemt, moet daarom helder afbakenen waar de grens van de staatsmacht ligt. Alleen zo blijft gelijkheid een juridisch beschermingsmechanisme en wordt zij geen instrument van morele of ideologische sturing.

Geert-Jan Edelenbosch