Wat is de rol van de PA (politiek adviseur of assistent) in de Nederlandse politiek? Op lokaal niveau lijken ze vooral te acteren in grote gemeenten, maar op landelijk niveau timmeren ze al een jaar of twintig aan de weg. Eerder dit jaar verscheen er een scriptieonderzoek van Haije Dijkstra naar hun rol. We zoomen met hem en bestuurskundige Caspar van den Berg in op de rol van de PA.
De hulpjes van de minister
Wat is de rol van de PA (politiek adviseur of assistent) in de Nederlandse politiek? Een gesprek met Haije Dijkstra en Caspar van den Berg.
De rol van het ‘staatsrechtelijk fantoom’ PA
‘Wat was het tweede voorbeeld? Caroliene, help, ik ben het kwijt!’, riep Mark Rutte tijdens een debat voor de Statenverkiezingen 2019, toen hij dat even vergeten was. Caroliene [Hermans, WB] was destijds zijn PA en had hem geholpen in de voorbereiding. Het was een van de weinige publieke voorvallen, waarin de rol van de PA in beeld kwam.
Politicoloog Haije Dijkstra haalde het moment aan in zijn afstudeerscriptie die gaat over de unieke rol van de PA in de Nederlandse politiek. ‘People who live in the dark’ worden PA’s wel genoemd. Dijkstra ontdekte dat er weinig onderzoek is gedaan naar hun rol. Een scriptieonderwerp was geboren. Dijkstra vond dertien PA’s uit de periode 2003- 2022 bereid om op hun rol te reflecteren.
‘Normaal houden ze de boot af. Er is ook nergens een lijstje van PA’s te downloaden.’ Dijkstra kwam er in die gesprekken achter dat de rol van de PA, ook wel ‘staatsrechtelijk fantoom’ genoemd, sterk afhankelijk is van de positie van de bewindspersoon in het kabinet en de taken die de PA van de bewindspersoon mag uitvoeren. Binnen kabinetten zijn er hierdoor grote verschillen in de mate waarin PA’s strategisch opereren. Overeenkomsten zijn er ook: vrijwel alle PA’s besteden de meeste tijd op het ministerie, gevolgd door het parlement, het contact met de minister en contact met journalisten en belangenbehartigers.
Door toegenomen versplintering in de afgelopen twintig jaar is de rol van de PA strategischer geworden, concludeert hij. En ze zijn meer tijd aan het parlement gaan besteden. De beperkte functieomschrijving zorgt ervoor dat het takenpakket erg kan verschillen. ‘Het viel me op dat ze weinig gebonden zijn. Ze hebben een vrije positie en doen alleen wat de minister van ze verwacht.’ Dat kan gaan om het halen van koffie. ‘Maar soms gaat het best ver, zoals meezoeken naar kandidaten voor hoge functies binnen het ministerie.’
In de jaren ’90, werden de PA’s met veel wantrouwen bekeken. Het was een gevoelig onderwerp. In 2003, tijdens de kabinetten-Balkenende, kwam er een functieprofiel voor de PA waarmee de rol werd geformaliseerd. ‘De PA heeft vaak een kamer naast de minister. Dat is ook logisch. Je ziet vaak dat de PA-kamer weer verdwenen is als er een nieuwe minister komt’, zegt hij. De vicepremier mag twee PA’s hebben. Dijkstra wijst erop dat het aantal PA’s toeneemt, in gelijke pas met het aantal bewindslieden.
Ontslag
Verder wordt de PA aangesteld door de minister zelf. ‘Het zijn vaak vrienden uit het verleden, meestal via de partijlijn of een beleidsmedewerker uit de Tweede Kamer.’
Het zijn vaak vrienden uit het verleden, meestal uit de partijlijn
In principe doet de minister zelf het gesprek met de PA, daarna volgt een gesprek met de secretaris-generaal (SG) van het ministerie. ‘Dat gaat vooral over de schaal waarin ze vallen, meestal tussen 11 en 13, op basis van hun ervaring. De SG heeft niks te zeggen over wie het is.’ Beheersmatig staat de PA onder de SG, maar hiërarchisch onder de minister. ‘Ze mogen geen opdracht van de SG aannemen.’
Een andere vraag is of een SG een PA mag ontslaan. ‘De PA moet ergens van betaald worden. Dat maakt het ingewikkeld. Er is eigenlijk een goede rechtszaak nodig over hoe die relatie juridisch te interpreteren’, vindt hij. Uiteindelijk vindt hij het wel een goed idee dat de PA wordt betaald door het ministerie, dus met belastinggeld, en niet door de partij van de bewindspersoon. ‘Je wilt meer dualisme, maar er is ook een verbindende slag nodig. Vooral in die link tussen Kamer en kabinet spelen zij een belangrijke rol. Je kunt alles daartussen afschaffen, maar ik weet niet of de democratie dan beter gaat lopen.’
Doordat zij alvast spreekteksten ophalen bij Kamerleden, kunnen ambtenaren beter vragen beantwoorden, onderbouwt Dijkstra zijn opvatting. ‘Het hoort misschien niet zo, maar het debat loopt wellicht beter als ook de juiste ambtenaren erbij betrokken zijn.’ Maar werkt een PA nou in het belang van de overheid, het kabinet of in het belang van de minister en diens partij?
Bijna altijd is de PA iemand met een bepaalde politieke kleur
‘De loyaliteit ligt echt bij de minister’, aldus Dijkstra. ‘Die heeft jou uitgekozen, dat maakt het ingewikkeld, het is niet meteen het publieke en algemene belang. Bijna altijd is de PA iemand met een bepaalde politieke kleur. Soms zijn het ervaren ambtenaren, maar niet snel iemand die geen partijkleur heeft. Ze komen ook wel uit Public Affairs-sector. Deens onderzoek laat zien dat het een carrièreboost is.’
Hard lopen
In Nederland keek Caspar van den Berg, hoogleraar bestuurskunde en Eerste Kamerlid (VVD), onder meer naar achtergrond, opleidingsniveau en de loopbaan van PA’s. ‘Als je ze het zelf vraagt dan zien zij hun eigen taak primair om de politieke effectiviteit van de bewindspersoon te optimaliseren’, vindt ook hij. ‘Ik denk dat iedereen dat zo ziet, ook ambtenaren en parlementariërs.’ De invloed van de PA is redelijk ingeperkt, want het gaat om relatief jonge mensen en er zijn er één, hooguit twee per bewindspersoon. ‘Dat is geen grote doorzettingsmacht en dat wordt ook wel in balans gehouden door het gewone ambtelijk apparaat. Daar zitten meer mensen en is bredere kennis en een langer geheugen. Het is algemeen geaccepteerd dat de PA, als uitzondering, nog iets harder loopt voor de politieke effectiviteit van de minister dan gewone ambtenaren.’
De PA heeft een lijstje met welke bullets uit het regeerakkoord al in wetgeving zijn omgezet en welke niet. ‘In die zin fungeren zij ook als de hoeder van de uitvoering van het regeerakkoord. Wat dat betreft werken ze ook wel voor het kabinet als collectief, maar net iets meer voor het smaldeel van een partij en nóg iets meer voor de eigen bewindspersoon. Als iedereen daarvan op de hoogte is en die rol en verantwoordelijkheid erkent, herkent en respecteert, dan is er niet zoveel mis mee.’
We moeten PA’s niet zien als ‘spin doctors’ die bij communicatie en voorlichting werken. ‘Er zit redelijk wat beleidsinhoud in het werk. Hoe kun je in de verhouding tussen kabinet en parlement effectief je politieke agenda uitgerold krijgen in de korte tijd die je als minister hebt? Dat is een stuk complexer geworden, dus is het logisch dat je daar enige ondersteuning bij inschakelt.’
Inner circle
Vriend en vijand ziet de toegevoegde waarde van deze functionarissen, aldus Van den Berg. Uit zijn onderzoek blijkt dat er niet veel spanningen of valkuilen zijn wanneer ze zijn aangesteld. ‘Zij zijn de buffer tussen ambtenarij en bestuur, een schild voor ambtenaren, zodat die zich niet hoeven te bemoeien met het politieke handwerk. Dat is deels gelukt, want de interacties met de Kamers doet de PA. Dat is denk ik zuiver. Maar dat laat onverlet dat met de uitbreiding van PA’s en hun inzet, de politiek-strategische dimensie in het denken en adviseren door gewone ambtenaren ook is toegenomen.
Weliswaar mengen gewone ambtenaren zich niet in de concrete activiteiten van het politieke handwerk, hun mindset is in veel gevallen de afgelopen jaren wel meer politiek- strategisch geworden. Het instellen van de PA’s heeft het doorsijpelen van die politiek-strategische mindset in het ambtelijk apparaat niet kunnen voorkomen.’ Het is volgens bestuurskundige Caspar van den Berg positief dat de PA contacten onderhoudt met het parlement en de partij van de minister. ‘Bij strategie en tactiek is het meer een teamactiviteit in de inner circle rond de minister.’
Decentrale overheden
Op decentraal niveau heeft de PA vooral zijn intrede gedaan in de vier grote steden. Dijkstra ziet daar geen verschillen met landelijk. Het is vooral noodzakelijk waar grote politieke verschillen zijn. ‘Niet per se elke wethouder heeft er één, zeker niet als de gemeenteraad in consensus beslist. En er is ook geen niet twee Kamers-systeem.’ Ook Van den Berg vindt de positie van de bestuursadviseurs in de grote steden ‘vergelijkbaar’. Bij kleinere gemeenten gebeurt het in mindere mate. ‘Ze zijn nuttig in gemeenten met een bepaalde schaal en complexiteit en bij een politiek oplopende temperatuur.’
Kabinetisering
Inzichten uit Dijkstra’s onderzoek zijn relevant voor de discussie over de zogeheten kabinetisering in Nederland. ‘In België zie je hele kabinetten met op de ministeries tientallen gekleurde ambtenaren. Dat is een risico als er meer van deze functies komen. Het systeem kan dan veranderen van de huidige neutrale ambtenaren naar het combineren met politieke benoemingen. Nu hebben woordvoerders ook wel een politieke kleur, maar dan loop je het risico dat er veel mensen zijn van de eigen politieke kleur. De ambtelijke neutraliteit heeft veel waarde. Het advies is niet altijd op dezelfde lijn, er is tegenspraak. Een woordvoerder kan dat ook doen, maar dan denk je aan partijbelang en lijfsbehoud. Daar heeft een ambtenaar minder last van. Je ziet ook dat ambtenaren de minister meer naar de mond praten en misschien is de aandacht voor meer tegenspraak daar een tegenreactie op’, aldus Dijkstra. Een verdere uitbreiding van de staf van de minister op deze wijze lijkt Van den Berg niet wenselijk. ‘Je moet daar heel terughoudend in zijn. Het is heel goed dat er één PA voor de minister is, maar als het een heel team wordt, vraag je je af hoe dat zich verhoudt tot de gewone ambtelijke ondersteuning. Het wordt dan een concurrerende kracht naast het gewone apparaat.’
Plaats als eerste een reactie
U moet ingelogd zijn om een reactie te kunnen plaatsen.