Integer & effectief

Technologie en data bieden grote kansen om het functioneren van de overheid te verbeteren. Echter, naarmate het digitale tijdperk vordert, nemen de politieke onmacht en het publieke wantrouwen juist toe. Om het tij te keren, hebben we volgens Kees Verhoeven verantwoordelijke actoren, veilige organisaties, afgewogen waarden en stevige rechtsprincipes nodig.

Innovatie heeft altijd iets magisch en roept een gevoel op van onbegrensde mogelijkheden. Toen het Amerikaanse internet eind jaren tachtig in Europa aan land kwam, viel dit samen met het einde van de Koude Oorlog, groeiend vliegverkeer en steeds intensievere wereldhandel. Deze optelsom van digitalisering, liberalisme en globalisering leidde tot een haast grenzeloos optimisme. De mens zou productiever worden, de economie nooit meer krimpen, en de wereld zou democratischer worden. Het internet werd beschouwd als iets goeds en politici moesten er met hun handen afblijven.

Een vergelijkbaar techoptimisme klonk bij de introductie van de smartphone, bij de opkomst van sociale media en bij de doorbraak naar zelflerende machines. Permanente bereikbaarheid zou een zegen zijn; online platforms zouden de afstand tussen burger en bestuur verkleinen. En kunstmatige intelligentie zou veel saaie en tijdrovende klusjes van ons gaan overnemen.

Inmiddels plukken we al ruim dertig jaar de vruchten van voortschrijdende digitalisering: kennis is beter ontsloten, communicatie is grenzeloos en transacties zijn laagdrempeliger. Tijdens de coronapandemie kon Nederland grotendeels blijven draaien dankzij de mogelijkheid van online vergaderen en digitaal onderwijs. Tegelijkertijd hebben we ondervonden dat de praktijk weerbarstiger is dan alle optimistische voorspellingen. Zo is de mondiale arbeids productiviteit sinds de opkomst van digitale technologieën gaan stagneren.

Goede verklaringen zijn er nog niet echt maar het lijkt erop dat de econoom Robert Solow een punt had toen hij in 1987 stelde: “We zien computers overal behalve in de productiviteitsstatistieken”. De dotcomcrash in 2000 en de kredietcrisis in 2008 hebben bewezen dat de ook de ‘nieuwe economie’ kan instorten. En na een hoogtepunt rond de eeuwwisseling is de wereld de afgelopen vijftien jaar juist minder democratisch geworden, zoals Freedom House en The Economist jaarlijks concluderen.

Inmiddels zijn politici overal ter wereld wakker geworden en in actie gekomen om digitalisering in goede banen te leiden. In het geval van de Europese Unie (EU) is de reguleringsinzet vooral gericht op het temmen van megabedrijven met datamacht (Google, Meta, Twitter, TikTok), het terugdringen van desinformatie en het beschermen van vitale functies tegen dictators met cyberwapens zoals Poetin en Xi Jinping. Dat de EU burgers en bedrijven wil beschermen tegen technologische dreigingen is positief, al moet het enorme pakket aan wet- en regelgeving natuurlijk wel uitvoerbaar blijven.

Stenen tijdperk

Om de impact van digitalisering goed te overzien is er naast bovenstaande blik van buiten naar binnen een tweede visie op digitalisering nodig en die gaat van binnen naar buiten. Want dat digitalisering onze leefwereld in drie decennia tijd compleet heeft veranderd, valt niet los te zien van het gegeven dat digitale technologie het gedrag van mensen sterk beïnvloedt. Op persoonlijk vlak ondervinden we die worsteling dagelijks. Het feit dat onze smartphone voortdurend tot ons door kan dringen, blijkt een stuk minder voordelig dan vooraf gedacht; de manier waarop we communiceren op sociale media is veel minder menselijk dan we face-to-face doen.

En menig kenniswerker, vertaler of creatieve maker vreest tegenwoordig voor zijn werk nu AI-programma’s als Chat GPT, HeyGen, Midjourney en Gen-2 steeds beter in staat zijn om teksten, vertalingen, plaatjes en video’s te genereren. Als we willen begrijpen wat technologie betekent voor de mensheid, dan zullen we eerst moeten erkennen wat technologie met de mens doet.

Hierbij moeten we afstappen van het idee van de rationele mens die bewuste keuzes maakt. Wetenschappers hebben aangetoond dat onze hersenen erg lijken op die van onze verre voorgangers uit het simpele stenen tijdperk. Dit terwijl de wereld om ons heen in vijfhonderd jaar vele malen complexer is geworden en de hoeveelheid informatie exponentieel is toegenomen. Omdat ons primitieve brein de gevolgen van de wetenschappelijke, industriële en digitale revoluties amper kan bijbenen, spreken psychologen van een ‘evolutionaire mismatch’.

Een cruciaal gevolg hiervan is dat mensen bepaalde situaties niet goed inschatten en cognitieve misvattingen (denkfouten) maken, zoals de Amerikaanse psycholoog Daniel Kahneman schitterend uiteen heeft gezet in zijn klassieker ‘Ons feilbare denken’.

Oerneigingen

Naast deze menselijke gevoeligheid voor denkfouten is het ook zo dat digitale technologie sluw inspeelt op menselijke oerneigingen zoals het zoeken naar (be)grip, de behoefte aan bevestiging en de wens om ergens bij te horen. In mijn boek ‘De democratie crasht’ laat ik zien hoe de relatie tussen menselijke psychologie en digitale technologie leidt tot drie systeemfouten die ook grote invloed hebben op het functioneren onze overheid. In de rest van dit essay zal ik hier eerst voorbeelden van geven om daarna te laten zien hoe we hiermee kunnen omgaan.

De eerste systeemfout is controledrift. Sinds jaar en dag trachten politici de maatschappij te vormen naar hun idealen en ideologieën. Dit maakbaarheidsdenken heeft na de Tweede Wereldoorlog onder meer gestalte gekregen in de ontwikkeling van de ‘verzorgingsstaat’ en na de aanslagen van 9/11 in het haast obsessief beschermen van de ‘nationale veiligheid’ zoals bestuurskundige Paul Frissen benadrukt.

Bij het realiseren van dergelijke politieke (emotionele!) doelen is informatie een belangrijk middel en de afgelopen twintig jaar zijn de technische mogelijkheden om (persoons)gegevens te verzamelen, op te slaan, te delen en te verwerken sterk toegenomen. Dit heeft geleid tot zowel positieve als negatieve uitkomsten. In de laatste categorie horen de toeslagenaffaire en het – inmiddels door de rechter verboden – Systeem Risico Indicatie (SyRI) om bijstandsfraude te detecteren. In die gevallen fungeerden data vooral als verlengstuk van wantrouwen van de overheid jegens haar eigen burgers.

Ook het feit dat overheidsinstanties als de Belastingdienst, de NCTV, de AIVD, de politie en het leger de afgelopen jaren de wet overtraden met de inzet van data passen binnen deze problematische bestuurscultuur. De tweede systeemfout is scoringsdrang. Zichtbaarheid en naamsbekendheid zijn voor politici altijd noodzakelijk geweest maar online platforms en social media kanalen hebben overdaad in de hand gewerkt. Zelfprofilering en beeldvorming vormen tegenwoordig de belangrijkste bezigheden van menig politicus. Het tikken van een tweet levert doorgaans meer aandacht op dan het lezen van een wetstekst.

De sterk gepolariseerde debatcultuur komt tot uiting in duizenden Kamermoties en honderden bedreigde politici per jaar. Het feit dat politiek steeds meer draait om kampenstrijd en crisismanagement heeft ook invloed op het werk bij de beleidsdepartementen en de uitvoeringsorganisaties. Tijd voor heroverweging en ruimte voor tegenspraak zijn afgelopen jaren sterk onder druk komen te staan, zoals is vastgesteld door onder meer Herman Tjeenk Willink en Alex Brenninkmeijer.

De derde systeemfout is werkdwang. Door het oprukken van smartphones en laptops met mobiel internet is onze beschikbaarheid permanent geworden. Dit kan soms handig zijn maar heeft tegelijk gevolgen voor onze aandacht en doelgerichtheid, zoals onder meer Johann Hari en Call Newport indringend hebben beschreven. In het digitale tijdperk is niet alleen onze nachtrust verslechterd (we slapen ruim een uur minder dan een eeuw geleden) maar is tevens onze dagrust verdampt door alomtegenwoordige stoorzenders in de vorm van opdringerige e-mailboxen, WhatsApp-groepen en pushberichten. Digitale technologie draagt zo bij aan een ongezonde werkcultuur en een groeiend concentratiegebrek, die uiteindelijk leiden tot zwakkere besluitvorming. In dit licht was de afgelopen kabinetsperiode onheilspellend. Ondanks forse financiële injecties werden geen noemenswaardige doorbraken gerealiseerd op het gebied van onder meer stikstof, migratie en wonen.

Veilige werkcultuur

Wat we nodig hebben is een overheid die effectief en integer te werk gaat. Op het individuele niveau vraagt dit om het nemen van verantwoordelijkheid en het maken van constructieve keuzes. Een politicus hoeft de beeldvorming niet boven de inhoud te stellen; een ambtenaar hoeft niet te zwijgen als hij of zij twijfels heeft over bepaalde beleidsvoorstellen. Op organisatieniveau is een veilige werkcultuur nodig waarin ruimte is voor tegenspraak.

Verder kunnen procedures helpen om denkvalkuilen zoals zondebokpolitiek, tunnelvisie en groepsdenken te vermijden. In sectoren als de luchtvaart, recruitment en de gezondheidszorg wordt in de bedrijfsvoering serieus rekening gehouden met het feit dat onbewuste factoren een grote rol spelen in de oordelen en keuzes van mensen. Ook binnen de overheid kunnen processen helpen overhaaste conclusies en besluiten te verminderen.

Op het niveau van de samenleving is een herwaardering van waarden en principes nodig. Zelfs als een overheid handelt met goede intenties kan een datagedreven interventie verkeerd uitpakken. Om dit risico te verkleinen helpt het om vooraf na te denken over de impact van digitalisering op publieke waarden. De Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid laat dit zien aan de hand van een weegschaal met aan weerszijden ‘stuwende’ en ‘verankerende’ beginselen.

Stuwende beginselen zijn collectieve doelen zoals veiligheid, volksgezondheid of leefbaarheid; verankerende beginselen gaat over individuele belangen als privacy en keuzevrijheid. In een goed functionerende democratische rechtstaat zijn deze categorieën in balans zodat zowel de gehele bevolking als de individuele burger wordengediend. Echter, in een politieke cultuur die sterk is gericht op maakbaarheid, controle en daadkracht, ontstaat de neiging om – tastbare – stuwende waarden te laten prevaleren boven – abstracte – verankerende waarden. Zeker wanneer digitale technologie en data het controleren van burgers steeds intensiever mogelijk maken.

Dataminimalisatie

Het afwegen van publieke waarden is een politieke kerntaak maar wel binnen strakke kaders en op basis van scherpe ondergrenzen. Dit is een kwestie van principes. Zowel internationale verdragen, EU-wetgeving als onze grondwet draaien om fundamentele rechtsprincipes zoals proportionaliteit (het middel moet in verhouding staan tot het doel) het legaliteitsbeginsel (de overheid dient te handelen op basis van een wettelijk mandaat) of onschuldpresumptie (burgers zijn onschuldig tot het tegendeel is bewezen).

De afgelopen jaren is duidelijk geworden dat de inzet van digitale technologie tot gevolg kan hebben dat die principes vervagen. Met als resultaat dat veel meer data worden verzameld dan noodzakelijk is voor het doel (geen dataminimalisatie); dat data voor een ander doel worden gebruikt dan waarvoor ze oorspronkelijk waren bedoeld (geen doelbinding); en dat kwetsbare groepen – waarover de overheid bovengemiddeld veel informatie heeft – worden benadeeld (geen gelijke behandeling). Als gevolg van die ontwikkelingen groeit de behoefte aan een effectieve én integere overheid. Met verantwoordelijke actoren, veilige organisaties, evenwichtige waarden en stevige rechtsprincipes kunnen we hier de komende regeerperiode werk van maken.