Lokale bestuurlijke driehoek als sterke ‘cockpit’ in turbulente tijden

In Nederland staan gemeenteraden als hoogste orgaan in de frontlinie van onze samenleving en de lokale democratie. Of het nu gaat om klimaatadaptatie, zorg, veiligheid of de opvang van asielzoekers, de druk op het lokale bestuur is hoog en neemt toe. Binnen deze dynamiek en turbulentie is een stabiele 'cockpit' -de lokale bestuurlijke driehoek van burgemeester, gemeentesecretaris en griffier- onmisbaar. Onze ad interim-functionarissen en consultants zien in de dagelijkse praktijk echter dat effectieve samenwerking in deze driehoek niet vanzelfsprekend is. Een goed op elkaar ingespeelde driehoek is een absolute voorwaarde voor een sterke en weerbare lokale democratie en een slagvaardige samenwerking tussen raad, college en ambtelijke organisatie.

In dit artikel nemen wij u mee in het samenspel van de driehoek. Eerst schetsen we een drietal, elkaar versterkende krachten die de druk op en kwetsbaarheid van de driehoek doen toenemen. Op basis van drie jaar begeleiding van inmiddels meer dan 130 driehoeken, delen wij onze observaties van patronen in de dagelijkse praktijk. Tot slot bieden we een drietal vormen van ondersteuning aan, waarmee u het samenspel in uw eigen gemeente direct kunt verbeteren.

Druk en drukte in de cockpit

Het fundament van de samenwerking in de bestuurlijke driehoek kent geen expliciete wettelijke basis in de Gemeentewet. De wet regelt de rollen van de individuele functionarissen, maar zegt niets over hun gezamenlijke afstemming of regie, wat de driehoek vormvrij maar ook kwetsbaar maakt. Binnen deze kwetsbare constructie zien wij drie duidelijke, elkaar versterkende ‘trends’:

• De griffier en een versplinterde gemeenteraad
  De griffier heeft primair de taak om de gemeenteraad te ondersteunen en een goed functionerende lokale democratie te waarborgen. In een complexe en versplinterde politieke arena met steeds meer fracties, vraagt het enorm veel inspanning van de griffier om o.a. de raad, de fracties en haar leden optimaal in positie te brengen, en het besluitvormingsproces ordentelijk te laten verlopen.
• De burgemeester als balanceerder tussen raad en college
  De burgemeester is zowel voorzitter van de gemeenteraad als van het college van B en W. Dit vereist steeds meer strategische lenigheid om daarin de juiste balans te vinden en om alle rollen, posities en belangen te verbinden, door boven het groeiende aantal partijen te blijven staan.
• De gemeentesecretaris tussen ambities en uitvoeringskracht
  De gemeentesecretaris, als hoofd van de organisatie en eerste adviseur van het college, draagt een steeds lastiger wordende verantwoordelijkheid. Ambities en beleidsdoelen moeten worden omgezet tot resultaat. En dat met een uitvoeringskracht die financieel en personeel onder druk staat. Op veel plekken zien we het aan de ambtelijke kant steeds kritieker piepen en kraken.

In de praktijk zien wij regelmatig dat deze drie vooruitgeschoven posten niet goed samenwerken, niet optreden als eenheid. Met als gevolg dat het democratische kernproces van adviseren, besluiten, uitvoeren en verantwoorden niet stroomt, hapert of zelfs stokt. Het is dan ook geen verrassing dat bij meer dan 70% van de driehoeken hun overleg primair in het teken staat van het ‘managen’ van de dagdagelijkse politiek-bestuurlijke-ambtelijke verhoudingen.

Patronen in de praktijk

Ondersteunt door het ministerie van BZK en in opdracht van de beroepsverenigingen NGB, VvG en VGS begeleiden wij al ruim drie jaar lokale bestuurlijke driehoeken in Nederland. Vanaf 2023 tot en met heden hebben wij ruim een derde van alle driehoeken mogen ondersteunen bij het doorzien en verbeteren van hun samenspel.

Tijdens deze trajecten confronteren we de deelnemers met herkenbare praktijkdilemma's om hun onderlinge patronen bloot te leggen. Vanuit de diverse opdrachten hebben we geanonimiseerde data verzameld onder bijna 360 deelnemers. Hieruit komen duidelijke patronen naar voren komen:

• Structuur ontbreekt vaak
  Hoewel de meeste driehoeken wekelijks of tweewekelijks bij elkaar komen, vergadert zo’n 70% zonder agenda of verslag. Slechts een kleine 30% maakt gebruik van een gedeelde agenda op strategische onderwerpen. De ‘waan van de dag’ en de dan actuele raadscyclus regeert.
  
• De ongelijkbenige driehoek in een 3-2-1 dynamiek
  Formeel is de driehoek een gelijkwaardig orgaan, in de praktijk is hij ongelijkbenig. Dat zit ingebakken in de structuur. Waar de burgemeester drie formele petten draagt en de gemeentesecretaris twee, richt de griffier zich puur op de raad. Juist de griffier heeft vaak de meeste vlieguren en bereidt de agenda voor, maar begint toch met een achterstand. De oorzaak? Een harde praktijkrealiteit: de burgemeester en gemeentesecretaris sturen samen de dagelijkse ambtelijke machine aan; zij vormen een natuurlijke tandem en spreken elkaar continu. Voor hen is de driehoek een logisch station in de lijn, een van de vele tafels. Terwijl het voor de griffier dé primaire tafel is om te contracteren en het democratische proces te beschermen. Die structurele asymmetrie zorgt voor een ingebouwd gevoel van ongelijkwaardigheid.
• Zelfreflectie onderbelicht
  We zien dat de driehoek vooral functioneel ‘van raad naar raad’ werkt en weinig reflecteert op het functioneren van het samenspel en rolneming in en door de driehoek zelf. Als dit al gebeurt, is het veelal ad-hoc, aldus de leden. We zien zelfs een lichte dalende trend in de mate waarin de driehoeken zelf beoordelen dat zij reflecterend vermogen hebben, terwijl de omstandigheden voor geen van de spelers in de driehoek er makkelijker op zijn geworden (an rapportcijfer 7,8 in 2024 naar een gemiddelde van een 7,2 in 2026).

We zien driehoeken die soepel, collegiaal en natuurlijk samenwerken. Maar we zien ook driehoeken waarin de deelnemers zoeken naar inlevingsvermogen in de eigen rol door de ander, naar collegialiteit, naar gelijkwaardigheid en naar onderling vertrouwen en/of veiligheid om dilemma's over bijvoorbeeld loyaliteit, rolvastheid, het wel of niet delen van informatie, politiek-bestuurlijk-ambtelijke fricties of zelfs tegenwerking vanuit gezamenlijke verantwoordelijkheid te delen, te bespreken en op te lossen.

Dit kan leiden tot ongewenste situaties in de cockpit. We zien bijvoorbeeld dat een gemeentesecretaris soms weinig stuurt op de lange termijn agenda en dat de griffier daardoor het ritme en spreiding van het parlementaire proces niet goed kan organiseren. Of dat een griffier gezien wordt als een starre, procedurele poortwachter van de raad, die te weinig rekening houdt met bestuurlijke urgentie van het college. Of dat via een griffier het college overspoelt wordt met vragen en de ambtelijke organisatie niet op tijd kan antwoorden en dat dit naar elkaar toe kwalijk wordt genomen. Of dat een gemeentesecretaris weinig serieuze aandacht geeft aan bewakingsoverzichten, totdat een opgelopen escalatie tijdelijk tot verbetering enz..

En dat een burgemeester in dit soort gevallen de kool en de geit wil sparen. Wat het samenspel en de hygiëne vaak niet ten goede komt.

Kortom, deze praktijkvoorbeelden illustreren de kern van de paradox: de bestuurlijke driehoek is de motor van het lokale bestuur, maar die motor hapert bijvoorbeeld zodra de rollen vertroebelen, hiërarchie de samenwerking verstikt of informele afspraken het formele democratische proces passeren. Burgemeester, secretaris en griffier kunnen elk (on)bewust en/of (on)bedoeld deze belemmerende patronen in stand houden.

Maar het goede nieuws is, dat juist zij deze belemmeringen ook samen kunnen doorbreken. Onze ervaring leert dat driehoeken die bewust en gericht investeren in hun samenspel, beter opereren in lastige tijden en voor betere hygiëne - en ook werkplezier - zorgen. Het versterken van de driehoek is dan geen abstracte oefening, maar bestaat dan uit gerichte en gezamenlijke interventies in de lokale praktijk.

Sterk samenspel in de nieuwe bestuursperiode 2026-2030

Een goed samenspel tussen de burgemeester, de raadsgriffier en de gemeentesecretaris, is cruciaal voor een goed functionerende lokale democratie. Zeker anno nu, nu het vertrouwen laag, de ambities hoog, de opgaven groot, de belangen soms frontaal tegengesteld en financiële en personele middelen schaars zijn.

Nu de nieuwe raden zijn geïnstalleerd en griffies hen op weg helpen, colleges zijn of worden gevormd en ambtelijke organisaties klaar staan om hen te helpen is er volgens ons aanleiding en momentum om het samenspel in de driehoek te versterken en in deze bestuursperiode 2026-230 te transformeren en professionaliseren; van een operationele afstemmingstafel naar een gelijkwaardige, proactieve, strategische cockpit gericht op de gezamenlijke versterking van de lokale democratie.

BMC kan op drie manieren helpen om een sterke driehoek te worden en te blijven:

1. Quick scan
   Een instrument voor een (eerste) zelfevaluatie en reflectie daarop. Het levert geen rapport op voor het archief, maar een scherpe nulmeting die direct blootlegt waar de 'stille lekkages' in uw samenwerking zitten. U kunt deze scan zelf in uw driehoek bespreken.
2. Spiegels en vensters
   Door coaching van uw eigen driehoek doorbreken we de waan van de dag via een of meer intensieve spiegelgesprekken op locatie. Hier leggen we samen patronen bloot en pellen die af: waar blokkeert de ongeschreven hiërarchie en waar verliest u de gelijkwaardigheid? Periodiek onderhoud (APK) helpt om te blijven investeren in elkaar en het voortdurend verbeteren van het samenspel.
3. Leerlab
   We verzorgen en begeleiden intercollegiale ontmoeting en intervisie. Via onze serious game bevorderen we bewustwording van patronen in de eigen rolneming en collectieve hygiëne van uw driehoek en krijgt u inzicht hoe andere driehoeken hier mee omgaan, ook en juist als het spannend wordt. We doen dit op maat, bijvoorbeeld voor en met lokale bestuurlijke driehoeken in regionaal (kring)verband of met soortgelijke gemeenten (groot, klein - landelijk-stedelijk) juist wat verder weg.

Van denken naar doen

De stap naar een sterke, weerbare driehoek begint niet met een externe interventie, maar met de bereidheid om intern de dialoog over het eigen samenspel te openen. Vraag uzelf en uw tafelgenoten eens: “Wanneer was de laatste keer dat wij als driehoek onze eigen onderlinge dynamiek hebben besproken in plaats van de inhoudelijke dossiers of de maandelijkse ‘oploop’ daarvan?”