Bestuurlijk zijn we pleisters aan het plakken

Kleinstedelijke en plattelandsgemeenten staan voor kleinschaliger veiligheidsdreigingen dan grote steden, maar de complexiteit en verwevenheid van de opgave is even groot. Daarbij komen nieuwe dreigingen op het gebied van digitalisering, polarisatie, migratie, zorg, ondermijning en maatschappelijke weerbaarheid samen op lokaal niveau, terwijl capaciteit, de informatiepositie en het strategisch handelingsvermogen achterblijven.

Grootste risico's

Dat blijkt uit de strategische verkenning ‘Gemeenten onder druk. Veiligheidsuitdagingen in kleinstedelijke en plattelandsgemeenten’ van het The Hague Centre for Strategic Studies (HCSS). Waar zien lokale bestuurders de grootste risico’s en waar zien zij de politie als onmisbare speler, als knelpunt, of juist als schaarse kracht die selectief moet worden ingezet? Die vraag stond centraal in de verkenning die is uitgevoerd in opdracht van de Nederlandse politie en is gebaseerd op gesprekken met negentien gemeenten.

Complexer en meer vervlochten

De verkenning komt tot het inzicht dat kleinstedelijke en plattelandsgemeenten niet zozeer voor méér dreigingen staan, maar voor veiligheidsuitdagingen die complexer van aard en meer vervlochten zijn. Verantwoordelijkheden op veiligheid nemen toe, terwijl capaciteiten achterblijven of zij onvoldoende kunnen focussen. De gemeenten hebben maar beperkt strategisch vermogen om op het dreigingsbeeld in te kunnen spelen, waardoor de lokale veiligheidsketen op meerdere plekken tegelijk onder druk staat.

Dubbele vergrijzing

Op het snijvlak van zorg, wonen, migratie en veiligheid slaan structurele knelpunten als overlast en onveiligheid neer die de lokale veiligheidszorg overspoelen, constateren de onderzoekers. Ze wijzen op demografische verschuivingen tot 2035: kleinstedelijke en plattelandsgemeenten krijgen te maken met stagnatie of krimp van de bevolking en met ‘dubbele vergrijzing’ (niet alleen meer 65-plussers, maar vooral meer 80-plussers) en een ‘braindrain’: uitstroom van vooral jongere, hoger opgeleide inwoners naar grotere steden of economisch sterkere regio’s. Gemeenten verliezen zo menselijk kapitaal dat nodig is voor economische ontwikkeling, innovatie, verenigingsleven, vrijwilligerswerk en mantelzorg.

Randstedelijke uitvlucht

Tegelijkertijd signaleren gemeenten dat zij te maken hebben met een Randstedelijke uitvlucht: er is sprake van een kwaliteitsvlucht van welvarende Randstedelingen richting relatief welvarende plattelandsgemeenten en een armoedevlucht van kwetsbare groepen richting gemeenten met relatief goedkope woningen. Deze instroom kan spanningen veroorzaken door een onbalans tussen lokale identiteit en nieuwkomers. De woningopgave in de regio wordt door gemeentebestuurders gezien als ‘drievoudige balans’: voldoende en passende seniorenhuisvesting om doorstroming te organiseren, fatsoenlijke, gereguleerde huisvesting voor kwetsbare doelgroepen die de leefbaarheid niet ondermijnt, en een totale woningvoorraad die demografisch houdbaar is. Ook waar op termijn krimp of beperkte groei wordt verwacht.

Teleurstelling in overheid

Asielmigratie is in termen van aantallen niet het meest dominante, maar politiek wel het meest verhitte dossier, schrijven de onderzoekers. De asielinstroom wordt lokaal ervaren als een huisvestingsprobleem dat in de weg staat van de belangen van de ‘eigen’ inwoners. Dit sentiment blijkt ook in de HCSS Publieksmonitor: meer dan de helft van de Nederlanders vindt dat migratie een bedreiging vormt voor de samenleving. Een even grote groep maakt zich zorgen over de druk die migratie op publieke voorzieningen zou leggen. De helft combineert de bezorgdheid over migratie bovendien met teleurstelling in de overheid.

Scherp contrast

Veiligheidsbestuurlijk is arbeidsmigratie de grootste drukfactor voor veel kleinstedelijke en plattelandsgemeenten. Nederland kent een grote groep arbeidsmigranten van rond de 700.000. De instroom komt voor twee derde uit andere EU-landen. Gemeenten signaleren een scherp contrast tussen de politieke fixatie op asiel en de feitelijke dagelijkse druk van arbeidsmigratie. De huisvesting van arbeidsmigranten is vaak ondermaats en ligt in kwetsbare wijken, waar armoede, onderwijsachterstand, jeugdcriminaliteit en arbeidsmigratie samenvallen. Dat vertaalt zich in spanningen en openbare ordevraagstukken. Bestuurders zeggen dat zij de kennis en instrumenten missen om huisvesting en uitbuiting goed te reguleren en sterk afhankelijk zijn van landelijke kaders.

Crime-as-a-service

Een vierde trend die op gemeenten afkomt, is de hybride samenleving, oftewel: een steeds grotere verwevenheid tussen het offline en online domein. Een belangrijk kenmerk van de hybride samenleving is de ‘digitale normloosheid’ ten opzichte van de fysieke publieke ruimte, schrijven de onderzoekers. ‘Grotere delen van de samenleving, en in het bijzonder jongeren, komen steeds sneller in aanraking met content die haatdragend gedachtengoed, ongewenst gedrag en criminaliteit normaliseert.’ ‘Het ontstaan van de platformeconomie heeft ook in de onderwereld geleid tot een crime-as-a-service model, ‘waarbij sociale media en besloten chatapps fungeren als marktplaats voor vraag en aanbod van criminele diensten’. Dit raakt ook jongeren. Gemeenten signaleren: die online dynamieken verstoren de lokale openbare orde.

Geen trefzekere strategie

En dan zijn er ook nog hybride dreigingen van statelijke actoren, zoals Rusland, China en de Verenigde Staten, en de uitdagingen die klimaatverandering met zich meebrengt, zoals droogte. Gemeenten signaleren: we moeten ons voorbereiden op oorlog, stroomuitval en hacks tegelijk, maar weerbaarheid heeft ook betrekking op digitale continuïteit, klimaatadaptatie en de bescherming van vitale infrastructuur. Gemeenten worstelen met de vraag waar hun verantwoordelijkheid begint en eindigt, en het ontbreekt hen doorgaans aan een trefzekere strategie. Wel zoeken ze de samenwerking met andere gemeenten vaker op.

Sturing omhoog

De laatste trend waar (ook) kleinstedelijke en plattelandsgemeenten mee te maken hebben zijn bestuurlijke ontwikkelingen, zoals de verschuiving van burgervader/moeder naar handhaver en meer complexiteit door de decentralisatie van taken en daar niet de middelen of (specialistische) capaciteit voor hebben. En tot slot: het omhoogschuiven van sturing: terwijl de uitvoering naar het lokale niveau zakt, bewegen onderdelen van de regie de andere kant op. Een voorbeeld is de vorming van de Nationale Politie. ‘Burgemeesters verloren als lokaal gezag de mogelijkheid om structureel met capaciteit te sturen op lokale prioriteiten en kunnen anders dan de minister deze prioriteiten niet afdwingen.’

Pleisters plakken

De gemeenten signaleren: bestuurlijk zijn we pleisters aan het plakken. Zo leunen beleidsvorming en uitvoering regelmatig sterk op één of enkele medewerkers die bij pensioen of uitval een kennisgat achterlaten die de gemeente moeilijk kan opvullen. Eigen tekorten vallen samen met tekorten bij ketenpartners zoals de politie en zorg. Deze trends leiden tot drie veiligheidsuitdagingen: op de lokale veiligheidszorg, in de hybride samenleving en in de weerbaarheidsopgave. Gemeenten identificeren vijf (praktische) knelpunten. Zo lijkt de capaciteit sturend voor de lokale veiligheidsagenda, begrenst de informatieafhankelijkheid van de politie de lokale regie, en zet de heersende druk op de gebiedsgebonden politie preventie en de informatiepositie onder druk.

Zorg en sociaal domein

Verder blijft de positie van de boa onduidelijk. ‘Een landelijk kwaliteitsstelsel en uniformering van taken en bevoegdheden bieden mogelijk uitkomst.’ Het laatste knelpunt is dat structurele oorzaken, en dus oplossingen, buiten het veiligheidsdomein liggen. Gemeenten en politie fungeren als vangnet voor structurele drukpunten die elders in de samenleving ontstaan, stellen de schrijvers. ‘Een robuuste veiligheidszorg vereist niet enkel investeringen in het veiligheidsdomein zelf, maar vraagt om een structureel antwoord op vraagstukken in en coördinatie met aanpalende domeinen zoals bijvoorbeeld de zorg en het sociaal domein.’

Bespreek capaciteitskeuzes

De verkenning destilleert uit gesprekken met oov-functionarissen vier spanningsvelden in de samenwerking tussen gemeenten en politie. Die kunnen een vertrekpunt zijn voor het inrichten van een toekomstbestendige, strategische samenwerking. De eerste is: de afstand tussen regie en operatie. ‘Maak capaciteitskeuzes expliciet en bespreekbaar in de driehoek, zodat het gezag stuurt en capaciteitsgedreven keuzes niet stilzwijgend accepteert.’ Het tweede spanningsveld is de politierol tussen repressie en preventie. ‘De verschuiving van repressie naar preventie vraagt om een heldere rolverdeling tussen politie en gemeenten, zeker waar preventie en signalering raken aan de taken van beide organisaties.’

Eenduidige visie

Het derde spanningsveld is fysieke zichtbaarheid versus online aanwezigheid. ‘In de samenwerking en rolverdeling tussen politie en gemeenten dient ook deze balans aan de orde te komen, specifiek als het aankomt op online signalering en preventie.’ Het laatste spanningsveld is de politie als informatiepartner. Naast mogelijk aanvullende bevoegdheden voor gemeenten zelf, kan de politie zich actiever opstellen als informatiepartner, aldus de schrijvers. ‘De politie zou een eenduidige visie kunnen formuleren op haar rol als voorspelbare informatiepartner, een die uitgaat van een proactieve houding en het lokale gezag in de positie brengt om regie te voeren.’