Intern beraad en persoonlijke beleidsopvattingen

In eerdere artikelen kwamen de basisbeginselen van de Wet open overheid (Woo) en het Woo-verzoek al aan de orde. In deze bijdrage staat een van de meest toegepaste weigeringsgronden centraal: artikel 5.2, eerste en tweede lid, van de Woo. Hierin is de bescherming van persoonlijke beleidsopvattingen in documenten die zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad geregeld. Het achterliggende doel is dat ambtenaren vrijelijk met elkaar van gedachten moeten kunnen wisselen, zonder vrees dat hun gedachtenvorming (volledig) openbaar wordt. Daarbij is van belang dat die bescherming zich richt op de individuele ambtenaar die de opvatting uitte – niet zozeer op het bestuursorgaan dat al dan niet van die opvatting gebruikmaakt.

Het begrip intern beraad

Het begrip ‘intern beraad’ is niet expliciet gedefinieerd in de wet, maar heeft dezelfde betekenis als onder de voormalige Wob: het beraad over een bestuurlijke aangelegenheid binnen een bestuursorgaan, dan wel binnen een kring van bestuursorganen, in het kader van gezamenlijke verantwoordelijkheid. Onder documenten opgesteld ten behoeve van intern beraad kunnen bijvoorbeeld worden begrepen nota’s van ambtenaren aan hun (ambtelijk) leidinggevenden, correspondentie tussen afdelingen of departementen, concepten, agenda’s, notulen en conclusies van interne besprekingen.

Het interne karakter wordt bepaald door het oogmerk van de opsteller. Deze moet de bedoeling hebben gehad dat het document hemzelf of anderen binnen de overheid zou dienen (zie bijvoorbeeld ABRvS 4 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2610). In dat kader kunnen documenten van externe derden ook als intern beraad kwalificeren, mits die externe geen eigen belang had bij de uitkomst. Van belang is dat de derde uitsluitend vanuit de eigen ervaring en deskundigheid het bestuursorgaan adviseerde.

Advocaatadviezen en intern beraad

In de praktijk komt regelmatig de vraag op hoe adviezen van de advocaat van het bestuursorgaan zich verhouden tot artikel 5.2 Woo. Uit rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak volgt dat overleg met een advocaat in het kader van de advisering onder intern beraad zal vallen (bijvoorbeeld: ABRvS 20 december 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3497). De redenering is dat de advocaat – anders dan een derde met een eigen belang – uitsluitend adviseert in het belang van zijn cliënt, het bestuursorgaan. Aan een beraad ontvalt het interne karakter pas indien daarbij een externe is betrokken die een eigen belang behartigt dat als zodanig bij het beraad een rol speelt, aldus de Afdeling. Dat zal bij de advisering door een advocaat niet aan de orde zijn.

De advocaat van het bestuursorgaan geniet onder de Woo echter geen bijzondere positie. In een recente uitspraak heeft de Afdeling benadrukt dat het verschoningsrecht van advocaten geen zelfstandige grond vormt om openbaarmaking van onder de Woo vallende informatie te weigeren. De wetgever heeft deze weigeringsgrond niet in de Woo opgenomen en voor buitenwettelijke weigeringsgronden is in het systeem van de Woo geen plaats (aldus de Afdeling in: ABRvS 13 augustus 2025, ECLI:NL:RVS:2025:3870). In de afweging of een advies van de advocaat openbaar moet worden gemaakt dan wel afgeschermd moet blijven vanwege het karakter van intern beraad, wordt onderscheid gemaakt tussen feitelijke gegevens (zoals weergave van wetsbepalingen, wetsgeschiedenis en rechtspraak) en daadwerkelijke (advisering die bijdraagt aan) persoonlijke beleidsopvattingen.

Wil het bestuursorgaan de vertrouwelijke inhoud van advocaatadviezen beschermen – met name de procespositie in een specifieke procedure – dan kan aanvullend een beroep worden gedaan op artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder i, Woo (het goed functioneren van de Staat). Maar ook deze weigeringsgrond vergt een concrete, op het document toegespitste belangenafweging.

Aanscherping reikwijdte persoonlijke beleidsopvattingen

Onder artikel 11 van de Wob was het begrip persoonlijke beleidsopvatting breder dan onder artikel 5.2 lid 1 van de Woo. Onder het huidige recht zijn persoonlijke beleidsopvattingen: ambtelijke adviezen, visies, standpunten en overwegingen ten behoeve van intern beraad. Daaronder vallen expliciet niet feiten, prognoses, beleidsalternatieven, de gevolgen van een bepaald beleidsalternatief of andere onderdelen met een overwegend objectief karakter.

Het systeem van deze weigeringsgrond vergt van bestuursorganen dat zij documenten per zelfstandig onderdeel – doorgaans per alinea – beoordelen. Wanneer feitelijke gegevens zodanig met persoonlijke beleidsopvattingen zijn verweven dat zij daarvan niet te scheiden zijn, mag openbaarmaking van dat onderdeel worden geweigerd. Integraal weigeren zonder per onderdeel te differentiëren volstaat echter niet (een sprekend voorbeeld uit de rechtspraktijk hiervan: Rechtbank Gelderland 11 januari 2024, ECLI:NL:RBGEL:2024:93).

Alsnog verstrekken van persoonlijke beleidsopvattingen?

Artikel 5.2, tweede lid, Woo geeft het bestuursorgaan de bevoegdheid persoonlijke beleidsopvattingen te verstrekken in een niet tot personen herleidbare vorm, ‘met het oog op een goede en democratische bestuursvoering’. Het bestuursorgaan heeft hierbij beslisruimte, maar moet een op het document toegespitste belangenafweging maken (dit kwam specifiek aan de orde in: Rechtbank Overijssel 23 juli 2025, ECLI:NL:RBOVE:2025:3896). Acht het bestuursorgaan geanonimiseerde verstrekking niet mogelijk – bijvoorbeeld vanwege de kleine kring van betrokkenen, waardoor passages ook na anonimisering herleidbaar blijven – dan behoeft de weigering een daarop gerichte deugdelijke motivering. Verstrekking in wél tot personen herleidbare vorm is slechts mogelijk met instemming van de betrokkene die de bescherming van deze weigeringsgrond toekomt.