Woonplaatsbeginsel Jeugdwet

Het is ruim een jaar geleden dat het woonplaatsbeginsel in de Jeugdwet is gewijzigd. Aan de hand van het woonplaatsbeginsel wordt bepaald welke gemeente verantwoordelijk is voor de inzet van jeugdhulp, kinderbeschermingsmaatregelen en jeugdreclassering. Hierna wordt voor deze onderdelen de algemene term jeugdhulp gebruikt. Op het moment dat gemeenten er onderling niet uitkomen welke gemeente verantwoordelijk is, kunnen zij hun geschil voorleggen aan de Geschillencommissie Sociaal Domein (hierna: de Commissie). De Commissie heeft recent twee bindende adviezen gegeven. Deze adviezen gaan over twee onderwerpen die de afgelopen tijd het nodige stof hebben doen opwaaien: verblijf in moeder-kind-huizen én situaties waarin sprake is van deeltijdverblijf. In deze blog bespreek ik de bindende adviezen en de betekenis daarvan voor de praktijk.

Casus 1: verblijf in een moeder-kind-huis

Een jongvolwassen vrouw woont op basis van een indicatie op grond van de Wet langdurige zorg (Wlz) bij een zorgaanbieder in gemeente A. Gedurende het verblijf raakt zij zwanger en wordt zij geplaatst in een moeder-kind-huis in gemeente B, waar zij ook wordt ingeschreven in de BRP. De hulpverlening daar is gericht op de komst van het op dat moment nog ongeboren kind. Er worden door gemeente A met terugwerkende kracht individuele jeugdhulpvoorzieningen verstrekt op grond waarvan mevrouw kon verblijven in het moeder-kind-huis. Gemeente A neemt contact op met gemeente B met het verzoek om de casus over te nemen. Dit omdat volgens hen gemeente B de financieel verantwoordelijke gemeente is.

Casus 2: verblijf in logeeropvang om het weekend

Gemeente A heeft op grond van het woonplaatsbeginsel een beschikking afgegeven. Het gaat om logeeropvang in een logeerhuis voor 2 weekenden per maand. De jeugdige verblijft hier eens per 2 weken. De jeugdhulp is ingezet voor de duur van 1 jaar. Naast het logeren is ambulante jeugdhulp ingezet. De moeder met gezag is met de jeugdige verhuisd naar gemeente B. De logeeropvang en ambulante jeugdhulp worden ongewijzigd voortgezet. Volgens gemeente A is er op basis van de Factsheet over aansluitend verblijf van het ministerie van VWS geen sprake van verblijf en is daarom gemeente B verantwoordelijk. Gemeente B is van mening dat dit niet klopt. Volgens gemeente B is er bij de logeeropvang sprake van structureel verblijf en daarmee verblijf als bedoeld in de definitie van woonplaats in de Jeugdwet.

Adviezen Geschillencommissie Sociaal Domein

De Commissie overweegt in de adviezen dat de wetgever met de wijziging van het woonplaatsbeginsel de bedoeling had om discussies rondom de financiële verantwoordelijkheid te voorkomen (casus 1) en om gemeenten met verblijfsinstellingen gedeeltelijk te ontlasten (casus 2). Volgens de Commissie is de wetgever hierin niet geheel geslaagd. Enerzijds omdat het woonplaatsbeginsel niet eenduidig is toe te passen op de situatie waarin een meerderjarige aankomende moeder verhuist naar een moeder-kind-huis (casus 1) en omdat het onvoldoende duidelijkheid levert met betrekking tot deeltijdverblijf (casus 2). Deze onduidelijkheid leidt in de rechtspraktijk tot discussies, mede omdat er nog steeds sprake is van financiële tekorten bij gemeenten.

De Commissie constateert dat de onduidelijkheid rondom de praktische invulling van het gewijzigde woonplaatsbeginsel er in de uitvoeringspraktijk toe heeft geleid dat wordt gewerkt met 'handreikingen', 'handleidingen' en overige documenten waarmee invulling wordt gegeven aan wet- en regelgeving. Voorbeelden hiervan zijn de – inmiddels ingetrokken – Handreiking Jeugdzorg in of vanuit verblijfsvoorziening moeder van het Ketenbureau i-Sociaal Domein en de Factsheet over aansluitend verblijf van het Ministerie van VWS. Deze documenten zijn onderdeel van de discussie in beide casussen. De Commissie constateert dat de in de uitvoeringspraktijk ontstane handreikingen en handleidingen juridisch geen status hebben en buiten toepassing dienen te worden gelaten als de inhoud daarvan in strijd is met wet- en regelgeving. De Commissie baseert in beide casussen haar bindende adviezen uitsluitend op het wettelijk kader.

Bindend advies casus 1

Wat betreft casus 1 overweegt de Commissie als volgt. De Commissie constateert dat de wetgever wellicht een andere bedoeling heeft gehad, maar de casus waarin een meerderjarige aankomende moeder verhuist naar een moeder-kind-huis wordt niet expliciet in de parlementaire geschiedenis beschreven. In het kader van het woonplaatsbeginsel betreft de juridische vraag of de woonplaats van de jeugdige voorafgaand aan het verblijf van de jeugdige kan worden vastgesteld. Aangezien de jeugdige nog niet was geboren voorafgaand aan het verblijf, kan de woonplaats van de jeugdige voorafgaand aan het verblijf niet worden vastgesteld. Er zijn volgens de Commissie geen aanknopingspunten in de Jeugdwet en parlementaire geschiedenis dat dan uit moet worden gegaan van de woonplaats van de moeder voorafgaand aan de geboorte. In dat geval dient uit te worden gegaan van de woonplaats van de moeder ten tijde van de geboorte van de jeugdige. Daarom is volgens de Commissie gemeente B vanaf het moment van inschrijving in de BRP de verantwoordelijke gemeente.

Bindend advies casus 2

In casus 2 verwijst de Commissie naar de parlementaire geschiedenis, waaruit volgt dat alle vormen van verblijf vallend onder de Jeugdwet onder de noemer verblijf vallen. In de Memorie van Toelichting bij de Wet wijziging woonplaatsbeginsel (hierna: Memorie van Toelichting) wordt expliciet het weekendverblijf in een logeerhuis genoemd: “Ook verblijf in logeerhuizen, alleen tijdens weekenden of juist door de week, valt onder jeugdhulp met verblijf (…).” De Commissie concludeert dat op grond van de Jeugdwet bij aaneensluitende vormen van verblijf de gemeente waar de jeugdige vóór de eerste vorm van verblijf zijn woonadres had, verantwoordelijk is. Dat betekent dat gemeente A financieel verantwoordelijk is voor het verblijf van de jeugdige in het logeerhuis en de ambulante jeugdhulp. De jeugdige was immers woonachtig in gemeente A en is verhuisd naar gemeente B. De Commissie stelt op basis van hetgeen is opgenomen in de Memorie van Toelichting vast dat de financiële verantwoordelijkheid van gemeente A eindigt indien de jeugdhulp met verblijf stopt of op het moment dat de jeugdige niet meer onder de Jeugdwet valt.

Wat betekenen deze bindende adviezen voor de praktijk?

Het is het afgelopen jaar duidelijk geworden dat in het kader van het woonplaatsbeginsel de meeste vragen in de praktijk betrekking hebben op situaties waarin sprake is van jeugdhulp met verblijf. Het gaat met name om vragen over deeltijdverblijf, verblijf op grond van een andere wet (zoals de Wmo 2015 of Wlz) in combinatie met jeugdhulp en over welke gemeente verantwoordelijk is als een baby gedurende het verblijf wordt geboren.

Zoals de Commissie mijns inziens terecht constateert hebben de handreikingen en handleidingen die in de praktijk zijn ontstaan geen juridische status en dienen buiten beschouwing te worden gelaten als de inhoud daarvan in strijd is met wet- en regelgeving. Dat bleek het geval te zijn met de Handreiking Jeugdzorg in of vanuit verblijfsvoorziening moeder, die door het Ketenbureau i-Sociaal Domein is ingetrokken. Ook bij toepassing van de Factsheet over aansluitend verblijf van het ministerie van VWS kan er een andere gemeente verantwoordelijk zijn dan wanneer uit wordt gegaan van de definitie van woonplaats in de Jeugdwet en de Memorie van Toelichting. Het is dus zuiver dat de Commissie haar oordeel op de wet baseert.

Moeder-kind-huizen

In de Handreiking Jeugdzorg in of vanuit verblijfsvoorziening moeder stond dat wanneer een moeder zwanger in een moeder-kind-huis wordt geplaatst en tijdens het verblijf haar kind wordt geboren, de gemeente waar de moeder stond ingeschreven voorafgaand aan het verblijf verantwoordelijk is. Zoals de Commissie terecht oordeelt is er op basis van de definitie van woonplaats en de Memorie van Toelichting geen reden om uit te gaan van de plaats waar moeder stond ingeschreven voorafgaand aan het verblijf. Moeder kan zich inschrijven op het adres van het moeder-kind-huis. Soms blijft een moeder ingeschreven staan op het adres in de gemeente voorafgaand aan het verblijf, omdat het verblijf bijvoorbeeld voor korte duur is. In de praktijk worden er vragen gesteld of het raadzaam is dat moeder zich niet in de gemeente waar het moeder-kind-huis is gevestigd inschrijft. Volgens de Wet BRP dient iemand ingeschreven te staan op het woonadres. Bij gebrek daaraan is een briefadres mogelijk. Juridisch gezien volgt uit de Wet BRP dat iemand verplicht is om een adreswijziging door te geven als het woonadres of briefadres verandert. De praktijk is ook dat dit niet altijd wordt gedaan, bijvoorbeeld in crisissituaties dan wel bij kortdurend verblijf.

Mijns inziens is het in ieder geval niet in overeenstemming met de Wet BRP als een moeder niet op het adres van het moeder-kind-huis wordt ingeschreven enkel om te voorkomen dat een gemeente waar een instelling voor verblijf is gevestigd verantwoordelijk wordt. In die gevallen is het een gevolg van de Wet wijziging woonplaatsbeginsel dat een gemeente waar de instelling is gevestigd verantwoordelijk is. Is het vanwege de gedachte achter de wetswijziging niet de bedoeling dat de gemeente waar het moeder-kind-huis is gevestigd verantwoordelijk kan zijn, dan dient dit in de Jeugdwet te worden aangepast of (tussentijds) door een compensatieregeling te worden opgelost. In het bindende advies over casus 1 is opgenomen dat het ministerie van VWS naar dit laatste onderzoek gaat doen. Voor de uitvoeringspraktijk is het van belang dat er duidelijkheid komt.

Definitie van verblijf in verhouding tot deeltijdverblijf

Wat betreft het deeltijdverblijf zijn er verschillende situaties denkbaar: jeugdigen die ieder weekend, om het weekend of één keer per maand in een pleeggezin verblijven of logeeropvang hebben. Uit de Memorie van Toelichting volgt dat er sprake is van verblijf bij alle vormen van verblijf die vallen onder de Jeugdwet. Het gaat daarbij ook om weekendpleegzorg en verblijf in logeerhuizen, zowel tijdens weekenden als door de week. Ook staat in de Memorie van Toelichting: “Bij aaneensluitende vormen van verblijf blijft de gemeente waar de jeugdige vóór de eerste vorm van verblijf zijn woonadres had verantwoordelijk.” Waar in bindend advies 2 niet aan wordt gerefereerd, is de artikelsgewijze toelichting in de Memorie van Toelichting. Daarin staat wat er met aansluitend verblijf wordt bedoeld. Namelijk dat de gemeente waar de jeugdige volgens de BRP zijn woonadres had direct voordat hij in verblijf is geplaatst verantwoordelijk is voor het verblijf en daarop aansluitend verblijf. Vervolgens staat er: Onder «aansluitend verblijf» wordt verstaan dat een jeugdige niet tussentijds terugkeert naar zijn ouders. Wordt dit in relatie met het voorgaande gelezen, dan wordt er met aansluitend verblijf gedoeld op de situatie waarin meerdere vormen van verblijf elkaar opvolgen. Denk bijvoorbeeld aan de situatie dat een jeugdige eerst in een pleeggezin verblijft en direct aansluitend (dus zonder terugkeer naar huis) naar een gezinshuis gaat. Het gaat erom dat er sprake is van verblijf en niet zozeer om de frequentie daarvan. Als er wat betreft weekendpleegzorg en logeeropvang een andere bedoeling is geweest, dan volgt dit in ieder geval niet uit de definitie van woonplaats in de Jeugdwet en de Memorie van Toelichting.

Jeugdhulp met verblijf op grond van de Wet langdurige zorg

In de definitie van woonplaats in de Jeugdwet is opgenomen dat onder verblijf ook wordt verstaan het verblijf in een instelling voor opvang of beschermd wonen op grond van de Wmo 2015 of in een justitiële jeugdinrichting. In de praktijk wordt vaak de vraag gesteld of er ook sprake is van jeugdhulp met verblijf als het gaat om verblijf op grond van de Wet langdurige zorg. Dit is niet in de definitie van woonplaats noch in de Memorie van Toelichting opgenomen. Er is dan dus geen sprake van jeugdhulp met verblijf. Het blijkt een omissie te zijn. Het is de bedoeling deze omissie via de Verzamelwet VWS 2023 te herstellen. Het wetsvoorstel is aanhangig en is nog niet aangenomen. Het is de bedoeling dat in de definitie van woonplaats als het gaat om verblijf ook de Wlz wordt opgenomen.