Baten bij het rijk, kosten bij gemeenten

Sinds de legalisering van online kansspelen kent Nederland op papier een verantwoorde en gereguleerde online gokomgeving. Verslavingszorgaanbieders, GGD’en en schuldhulpverleners zien echter wat anders. Zij signaleren een forse toename van problematisch gokgedrag. Ook het rijk erkent inmiddels: de waarborgen die kansspelverslaving en andere gokschade moeten voorkomen, schieten tekort.

Lokale overheden draaien op voor online gokschade

Met de invoering van de Wet kansspelen op afstand (Wet koa) zijn er sinds oktober 2021 legale online gokbedrijven in Nederland met een vergunning van de Kansspelautoriteit. Elk ander online gokspel voor spelers in Nederland is illegaal. Met deze wet beoogt het rijk meer grip te krijgen op een al bestaande, grotendeels illegale online markt. Of dat lukt is de vraag. ‘Maak je geen illusies over de nieuwe wetgeving’, zegt Harmjan Vedder, wethouder in Enschede namens de ChristenUnie. ‘Het aantal jongeren dat online gokt en in de problemen komt, neemt zichtbaar toe.’ Vedder ziet meer aanvragen voor verslavingshulp bij Tactus, de organisatie die voor de gemeente de verslavingszorg uitvoert. ‘Driekwart van de mensen bij Tactus gokt’, zegt de wethouder. Hij vermoedt dat dat nog maar het topje van de ijsberg is.

Want niet alleen de vraag naar verslavingszorg neemt toe. Ook de stadsbank ziet een duidelijke stijging in schuldhulpaanvragen waarbij gokken een rol speelt. Volgens Vedder, die voor zijn aantreden als wethouder werkte als schooldirecteur en adviseur van de minister voor Basis- en Voortgezet Onderwijs (Arie Slob), begint het gokken vaak vroeg. ‘Als je in mbo-klassen vraagt of ze wel eens gokken, gaan de handen van bijna alle jongens omhoog. Uit gesprekken die we voeren met leerlingen uit groep acht weten we dat het op die leeftijd vaak al speelt. Het is onder jongeren volstrekt normaal geworden om even een toto te zetten.’

Wat ooit werd gepresenteerd als een manier om bestaande spelers uit de illegaliteit te halen en beter te beschermen, lijkt volgens de Enschedese wethouder vooral te hebben geleid tot normalisering. Vedder windt er geen doekjes om: ‘We zijn aan het dweilen met de kraan open — of nou ja, naast de Niagara-watervallen. En dit is geen natuurwet. Dit is door de overheid gelegaliseerde ellende. Daar word ik boos van. Echt boos.’

Zijn kritiek richt zich niet alleen op de uitkomst, maar ook op de lobby achter het beleid. Dat die lobby hardnekkig is, merkte hij zelf nadat hij op LinkedIn een artikel van Tubantia deelde. Daarin sloegen experts uit de regio Twente alarm over het stijgend aantal gokverslaafden. Dit kon rekenen op kritische reacties door partijen met nauwe banden met de gokindustrie, die het juist opnamen voor de keuze van het rijk om online gokken te legaliseren. ‘Als je je kritisch uitlaat, duikt de goklobby er meteen bovenop. Het is een heel agressieve lobby. Het doet me denken aan het nieuwe roken.’

Maatschappelijke kosten

Dat de maatschappelijke impact van kansspelen aanzienlijk is, blijkt ook uit onderzoek van Atlas Research. In een onderzoek uit 2023 concludeert het bureau dat de maatschappelijke kosten substantieel zijn en voor een belangrijk deel neerslaan bij publieke partijen, waaronder gemeenten. Die kosten bestaan niet alleen uit directe materiële zorgkosten voor verslavingsbehandeling en schuldenproblematiek, maar ook uit productiviteitsverlies, relatieproblemen, verlies aan levenskwaliteit en in extreme gevallen suïcide.

Maar omgerekend in euro’s overstijgen de baten de lasten met 2 miljard euro, concludeerde Atlas destijds. Sinds de legalisering van het online gokken was dit positieve saldo ten tijden van het onderzoek met een half miljard gestegen. Dat hing samen met de misgelopen belastinginkomsten, in combinatie met de hogere kosten van verslavingsproblematiek bij illegaal gokken, wat voor de legalisering nog veel werd gedaan.

Rein Halbersma, directeur van Atlas Research en voormalig onderzoekscoördinator van de Kansspelautoriteit, vertelt dat er sinds het onderzoek een ander beeld is ontstaan: ‘Er werd ook voor de legalisering van online gokken ieder jaar al voor honderden miljoenen illegaal gegokt. De overheid hoopte met de nieuwe wetgeving ervoor te zorgen dat online gokkers zich zouden verplaatsen naar de gelegaliseerde opties. Daar waar er meer controle is op de aanbieders en er ook checks waren die ervoor moeten zorgen dat mensen met mate gokken. Dat leek in eerste instantie een redelijk succes. Op basis van de cijfers die we toen tot onze beschikking hadden, was de inschatting dat de baten de kosten overtroffen.’

Een teleurstellend neveneffect van de legalisering is echter dat heel veel nieuwe mensen zijn gaan gokken. Halbersma: ‘Het duurt even voordat je dat in de verslavingscijfers terugziet. Wij zeiden daarom in 2023 ook al dat het goed zou zijn om het onderzoek op een later moment te herhalen. Inmiddels is uit de evaluatie van de wet ook wel gebleken dat de overheid dat heeft onderschat. Daarna is er snel een reclameverbod ingesteld en zijn er stortingslimieten voor hoeveel je per maand mag besteden op een goksite. Als gevolg daarvan zijn alleen wel veel fanatieke gokkers illegaal gaan spelen. Naar schatting gaat nog steeds de helft van al het geld dat wordt besteed aan gokken naar illegale websites.’

Massale reclamecampagnes

De kern van het landelijke beleid is kanalisatie: spelers die toch al online gokken, moeten worden verleid om dat te doen bij legale, gereguleerde aanbieders. Zo zouden ze beter beschermd zijn tegen misbruik en verslaving. Maar de massale reclamecampagnes in de eerste jaren na legalisering hebben juist een nieuwe doelgroep bereikt: jongeren en jongvolwassenen die voorheen niet of nauwelijks gokten. Ondanks de aanscherpingen van de wetgeving is het effect van de eerste golf nog voelbaar.

Halbersma spreekt van een ‘groot dilemma’ voor de overheid. ‘Het is een genuanceerd verhaal. We weten dat gokken verslavend kan zijn, maar dat er ook veel mensen zijn die het met mate doen en daar plezier aan beleven. We weten ook dat het onuitroeibaar is. Zonder legalisering blijft het illegale circuit bestaan. Wat we wel moeten concluderen, is dat zelfs als het legaliseren netto een goed idee was, het wel op een andere manier had moeten gebeuren.

De overheid heeft onderschat hoeveel mensen hierdoor zouden beginnen met gokken, en dat er nog steeds een groot illegaal circuit zou blijven bestaan.’ Hoe de berekening er onder de streep ook uit ziet, er is nog iets dat schuurt: de baten (zoals belastinginkomsten) komen grotendeels bij het rijk en bedrijven terecht, maar een aanzienlijk deel van de maatschappelijke kosten landt lokaal. De pijnlijke realiteit is dat gemeenten verantwoordelijk zijn voor het voorkomen en verhelpen van schulden en voor een groot deel van de verslavingszorg, maar helemaal niets te zeggen hebben over het beleid rondom gokken. Terwijl dit aantoonbaar met elkaar samenhangt.

Begrenzen

De Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) staat dan ook kritisch tegenover de praktijk van de Wet Koa en wil dat er serieus wordt gekeken naar het begrenzen van de online gokindustrie. Rijk en gemeenten lijken daarmee lijnrecht tegenover elkaar te staan in het gokdossier. Waar het rijk gokken legaliseert en faciliteert, is menig gemeente juist bezig met preventie. En dan niet alleen de preventie van verslaving of schulden, maar ook het voorkomen dat mensen überhaupt beginnen met gokken. De focus ligt daarbij vaak op jongeren.

‘Wij proberen aandacht te besteden aan preventie en voorlichting op scholen,’ zegt wethouder Vedder. ‘De GGD speelt daarin een rol. We hebben jongerenwerkers die ook online actief zijn, die het gamen snappen bijvoorbeeld. Daar ontstaat het vaak al, met het kopen van ‘lootboxes’. Maar het zijn druppels op de gloeiende plaat. We dweilen met een heel klein dweiltje.’ Het frustreert hem dat gemeenten vooral kunnen signaleren en oproepen tot verandering. ‘Daar kan ik in Enschede weinig aan doen, behalve de noodklok luiden. Ik hoop echt dat het rijk snel tot inkeer komt.