Essay: De blinde vlek van het sociaal domein

Tien jaar na de decentralisaties van taken in het sociaal domein is de hulp- en dienstverlening aan multiprobleem huishoudens nog steeds versnipperd met complexe, tijdrovende en soms gebrekkige oplossingen als gevolg. In dit essay houdt Eric ten Hulsen gemeenten een alternatief voor, waardoor professionals daadkracht kunnen ontwikkelen en burgers weer perspectief krijgen.

Gemeenten kregen in 2015 zeggenschap over de jeugdzorg en een groter deel van de zorg. Bedoeling was om vanuit één hand hulp te bieden aan gezinnen waar problemen verknoopt zijn; jeugdzorg en schulden, werk en zorg. Professionals voor Maatwerk Multiproblematiek (PMM) is een interbestuurlijke samenwerking die is ontworpen om gemeenten en publieke dienstverleners te ondersteunen bij het bieden van maatwerk in complexe casuïstiek. Aan de Tafel Casuïstiek (onderdeel van PMM) voeren wethouders intercollegiale gesprekken over hun bestuurlijke rol bij zware sociale casuïstiek. Waarom het vaak niet lukt (tijdig) hulp te bieden, welke mechanismen oplossingen gegijzeld houden en hoe die te hanteren zijn.

Beperkte invloed

Samen met het rijk zoeken gemeenten en publieke dienstverleners wegen binnen een gebroken keten van hulp- en dienstverlening. Bij vastlopende casuïstiek gaat het vrijwel altijd om samenwerkingsvragen. Maar juist bij deze hulpvragen ervaren wethouders beperkte invloed. Gemeenten zijn sterk afhankelijk van uitvoering door derden en van effecten van rijksbeleid of landelijke en Europese regelgeving.

In dit essay zal ik betogen dat die keten niet is te herstellen met beleid. Het vraagt organisatie, mandaat en sturing die past bij de problemen van burgers. En bewustwording bij bestuurders en managers van de blinde vlek van hun organisaties en van hun eigen functie. Zij hebben de sleutel. Zodat oplossingen ontstaan, de professionals daadkracht kunnen ontwikkelen en burgers perspectief krijgen. Want samenwerken is gedrag.

Versnipperd

In het sociaal domein noemen we problematiek waar meerdere organisaties bij betrokken zijn ‘complex’. De huishoudens die het aangaat zijn ‘multiprobleem’- huishoudens. Het ligt aan de gezinnen en de individuen: dat is de dominante opvatting. De complexiteit ontstaat echter niet zozeer door een stapeling van problemen bij het gezin of de persoon, maar doordat de organisatie van de hulp- en dienstverlening versnipperd is, in structuur en in sturing. Daardoor kunnen professionals de problematiek niet samenhangend en doortastend aanpakken. En gaat veel energie naar de onderlinge afstemming, energie die niet wordt besteed aan de realiteit van de gezinnen.

De verzuchting over structuur en sturing is niet nieuw. En we weten, het is een illusie dat de organisatie van het sociaal domein op korte termijn zal veranderen. Wat resteert is samenwerking tussen organisaties. Waarom lijdt die samenwerking zo vaak schipbreuk, of heeft ze moeite soepel de haven uit te varen?

Vanuit het perspectief van burgers zijn de handen die hun helpen onderdeel van een keten. Waar die keten hapert valt voor de burger de oplossing stil: de overdracht van informatie vindt niet plaats of de bijdrage van een organisatie krijgt geen opvolging vanuit de volgende ketenpartner.

Systeemprobleem

De goede wil ontbreekt niet bij individuele betrokkenen, dat wordt keer op keer duidelijk in de besprekingen die wethouders en rijksambtenaren aan de Tafel Casuïstiek voeren. Samenwerking tussen organisaties is echter per definitie minder robuust dan de identiteit en interne structuur van de afzonderlijke organisaties. Sturing op en verantwoordelijkheid voor het geheel ontbreekt veelal. Het is kortom een systeemprobleem.

Zolang dat bestaat moeten gemeenten buiten een herkenbare hiërarchie en gezamenlijke structuur hun weg vinden in het eilandenrijk van organisaties. Individuele organisaties houden vast aan hun eigen regels en routines en zoeken in de marge ruimte voor samenwerking en maatwerk. Dit verklaart waarom veel partijen actief zijn rond deze huishoudens, met alle risico’s van dien: belasting voor het gezin, dubbel werk, ontbrekende afstemming, gebrek aan mandaat en daadkracht.

Samenwerking staat of valt met contact, het leggen van relaties en een respectvolle benadering van de verschillen die bestaan tussen organisaties. Tussen uitvoerende medewerkers en tussen bestuurders en directies. Daarmee slaat men bruggen. Het leggen en onderhouden van contact om een probleem vlot te trekken vergt veel tijd en energie van wethouders en hun ambtenaren.

Kwetsbaar

Samenwerken in het sociaal domein is kwetsbaar. Individuele partijen moeten elkaar steeds weer, in elk volgend incident, in wisselende samenstelling, weten te vinden. Er mist een duurzame structuur en duurzame sturing over de grenzen van organisaties en domeinen heen. Bij wisseling van functies kan de brug tussen organisaties weer in het ravijn verdwijnen. Talent- en loopbaanontwikkeling, verkiezingen en reorganisaties zijn de vijand van samenwerking.

Veel ketensamenwerking blijft zo steken in de optelsom van individuele bijdragen. In plaats van samenwerking is dan al snel sprake van permanente onderhandeling, waarbij de belangen, regels en routines van de afzonderlijke organisaties voorop staan.

Zijn meer structurele samenwerkverbanden dan de oplossing? Een organisatie-overstijgend project of programma? Alleen als het lukt om de eigen mensen los te laten en de nieuwe organisatie mandaat te geven, zodat er daadwerkelijk meer dan een optelsom van verschillende werkwijzen ontstaat.

Blinde vlek

De blinde vlek bij organisaties is de zuigkracht van de eigen regels en routines, versterkt door de hiërarchische invloed die professionals ervaren om zich daaraan te houden. Bestuurders en managers onderschatten dit krachtenveld en de sociale druk die ervan uit gaat. Begrijpelijk, zij zíjn de hiërarchie en ervaren die vanuit hun eigen persoon en positie. Vanuit hun zelfbeeld als verstandige bestuurder, als intelligente manager of aardige baas. En vanuit de vanzelfsprekendheid van de eigen afweging die soms dagenlang heeft genomen en zich stapsgewijs heeft ontwikkeld.

Van dat interne proces blijft veel onzichtbaar voor de professional die een besluit krijgt meegedeeld, terwijl de macht van de beslisser altijd voelbaar is, zoals de zuurstof die we inademen zonder daarbij stil te staan. De professional die de invloed ondergaat wil begrijpen waarom het besluit op die manier is gevallen, hoe dilemma’s gewogen zijn en hoe hij/zij in staat wordt gesteld het uit te voeren. Die ondertiteling ontbreekt niet zelden. En niet iedereen confronteert de leiding daarmee. Die heeft immers ook het monopolie op beoordeling en beloning.

Dat is de tragiek van besturen en leidinggeven: een permanente onderschatting van het relationele effect van de eigen aanwezigheid en handelen. En een gebrekkig zicht op de effecten van de eigen communicatie. Niet omdat men het niet wil, maar omdat niemand in het hoofd van een ander kan kijken. Feedback hierover wordt niet vrijmoedig gegeven, het moet gevraagd worden.

Onbeoogde effecten

Natuurlijk helpt deze impliciete sturing de organisatie om het werk te doen zoals het bedoeld is. Maar let op de onbeoogde effecten. Medewerkers die zich geen raad weten met problemen die niet in de mal passen. Maatwerk dat moeizaam tot stand komt. Informatie die wordt vastgehouden in plaats van geëscaleerd. Omdat het menselijk is te willen voldoen aan de norm en niemand zich gecorrigeerd wil voelen voor oplossingen die not done zijn. Of als onzelfstandig beoordeeld te worden bij een hulpvraag aan een hogergeplaatste. Bestuurders en managers die zich hiervan bewust zijn en actief signalen ophalen zijn het meest effectief. Mooi dat uw deur altijd openstaat, maar stap zelf over de drempel, want die is hoog.

Bij samenwerking in een keten om organisatie-overstijgende issues aan te pakken, speelt dit alles des te meer. Aan de Tafel Casuïstiek worden patronen zichtbaar die samenwerking bevorderen en belemmeren. Hoe noodzakelijke informatie zorgvuldig kan worden gedeeld. En hoe samen tot een aanpak te komen, zonder te blijven hangen in de vraag wie bepaalt en wie betaalt.

Standaardinstelling

Hoe maken we organisatie-overstijgende samenwerking dan tot standaardinstelling? Bestuurders en managers, dat begint bij u. Een samenwerking kan alleen effectief zijn als ze een eigen identiteit ontwikkelt die past bij de problemen die ze moet oplossen. Kunnen we nieuwe interventies ontwikkelen die én de veiligheid van het kind dienen en de stress van schulden verminderen?

Hoe ontstaat een identiteit? De opdracht van een organisatie vertaalt zich in goede bedoelingen, zoals opvattingen over de problemen waarvoor ze in het leven is geroepen en initiatieven die soelaas bieden. Collectieve opvattingen en gedragen oplossingen zijn de pijlers van een organisatiecultuur. Maar alleen als ze steunen op een derde drager: een voelbare, consistente hiërarchie en collegiaal, wederkerig contact. Zo krijgt een samenwerking – organisatie of netwerk – haar identiteit: hier zijn we voor besteld en zó voeren we zaken uit. Het kristalliseert zich uit in regels en routines en leidt tot waardering van de mensen die dat uitvoeren. Hiërarchie en collegialiteit zijn de specie die mensen én hun denken, doen en laten bij elkaar houdt.

Nieuwe wereld

Dat maakt meteen duidelijk welke hindernissen organisatie-overstijgende issues moeten overwinnen. De opdracht: ben ik besteld om naar het hele probleem te kijken of alleen naar het stukje dat het terrein van mijn moederorganisatie beslaat? Het gedrag: mag ik nieuwe oplossingen creëren die de regels en routines van mijn organisatie overschrijden? De hiërarchie: wie bepaalt of ik goed werk lever? In plaats van de vertegenwoordiger van de oude organisatie te zijn is het nodig dat mensen zich in de nieuwe wereld thuis gaan voelen en met elkaar werken.

De rol van bestuurders en managers is om de zuigkracht van de moederorganisatie te ontmantelen door medewerkers expliciet opdracht en mandaat te geven om in een samenwerkingsverband de eigen regels en routines los te laten. Expliciet. En ze te vragen in het nieuwe verband opvattingen te ontwikkelen die passen bij die andere, nieuwe opgave. Dat geldt ook voor de oplossingen, de nieuwe regels en routines die nodig zijn.

En de hiërarchie? Haar taak is richting geven, voorwaarden creëren, aandacht geven en knopen doorhakken. Hoe ziet dat eruit bij samenwerking tussen organisatie(onderdelen)? Stuurgroepen creëren vaak onderhandelingssituaties waarin bestuurders en managers de oude belangen goed in het oog houden. De logistiek van collectieve vergaderingen en besluitvorming werkt vertragend, zo niet verlammend.

Op alle elementen die het gedrag van mensen sturen – opvattingen, routines, hiërarchie – is verandering nodig en een glasheldere opstelling van de leverende bestuurders. Wie van de leden van de stuurgroep krijgt het mandaat om de projectleider namens alle deelnemende organisaties aan te sturen? Welke tijd en aandacht kan deze bestuurder besteden om gevoel te krijgen voor de dilemma’s in het werk? En kan deze beschikbaar zijn voor het actief ophalen van informatie en het doorhakken van knopen?

Kansrijk alternatief

Als het functioneren van het sociaal domein een systeemprobleem is, dan is het georganiseerd beïnvloeden van gedrag een kansrijk alternatief voor sleutelen aan structuur. Want samenwerken is gedrag. En gedrag wordt gestuurd door regels, verhoudingen en percepties, die we vaak impliciet hanteren, als vanzelfsprekend aannemen, met onbeoogde effecten op de onderlinge verhoudingen. Een systeem van gedragingen.

Die onderdelen van het systeemprobleem zijn gelukkig dagelijks te veranderen. Door onze blinde vlek op te zoeken. Door het eigen gedrag te ondertitelen. Door te investeren in relaties en zeggenschap uit handen te geven. Door initiatieven als de Tafel Casuïstiek te omarmen waarin deelnemers patronen bespreken en elkaar een spiegel voorhouden.

Eric ten Hulsen is begeleider Tafel Casuïstiek van Professionals voor Maatwerk Multiproblematiek. Voorheen was hij directeur werk en inkomen en stedelijk directeur sociaal domein van de gemeente Amsterdam.