Waarom burgers zo vaak procederen

Vertrouwen is een pijler onder de Omgevingswet: van de overheid in burgers en van burgers in de overheid. Vanwege de woningbouwcrisis verslapt de aandacht hiervoor. Via de Wet versterking regie volkshuisvesting (Wvrv) betaalt een natuurlijke persoon straks 500 euro en een rechtspersoon 1.000 euro griffierecht bij beroep tegen een besluit over één (!) of meer woning(en). Dat moet procederen ontmoedigen. Dit past bij STOER, maar niet bij de aanbevelingen van de Staatscommissie Rechtsstaat, de WRR en de Raad voor de Rechtspraak.

Interessant is de vraag waarom burgers zoveel procederen. Volgens mij werkt de overheidspraktijk dat zelf in de hand.

De Omgevingswet bevat de wettelijke basis voor de overheid om eigendom van grond en gebouwen te beperken. Dat mag niet zomaar: iedere gemeente moet daarvoor een omgevingsplan vaststellen. Dat regelt waarvoor een locatie mag worden benut en geeft de voorwaarden voor activiteiten met gevolgen voor de fysieke leefomgeving. Mensen begrijpen slecht waarom er altijd van het omgevingsplan kan worden afgeweken. Want dat regelt de Omgevingswet ook. Er is slechts (rechts)zekerheid voor zolang het duurt. Dat geeft geen gerust gevoel.

Afwijken mag alleen als het een nieuwe ‘evenwichtige functietoedeling’ (voorheen: ‘goede ruimtelijke ordening’) oplevert. Daar is een procedure met rechtsbescherming voor. Echter, vooraf is onbekend wat de uitkomst daarvan zal zijn. Bovendien bepaalt in de praktijk een initiatiefnemer vooral zelf wat ‘evenwichtig’ is. Hij maakt daarover afspraken met de gemeente, waarbij verder niemand wordt betrokken. Die afspraken domineren de latere procedure. Op basis daarvan wordt de inbreng van andere mensen vaak met verve en vooral juridisch en technisch door de gemeente terzijde gelegd. Dat frustreert enorm.

Bovendien is vaak onduidelijk, waaraan de gemeente de wenselijkheid van veranderingen toetst. De omgevingsvisie is voor de lange termijn en de doelen erin zijn vaag. Wat dit betekent voor een wijk of dorp is vaak onduidelijk. Daarnaast gelden allerlei en vooral veel beleidsnota’s over diverse onderwerpen naast elkaar. Tijdens de procedure blijkt dat ze onderling niet zijn afgestemd en dat er keuzes nodig zijn: niet alles kan immers overal. Het is vervolgens de initiatiefnemer die kiest. Wie zich in die keuze niet kan vinden, doet meestal tevergeefs een beroep op de gemeenteraad. Dat frustreert opnieuw.

Dat mensen in deze context NIMBY-standpunten innemen, is dus niet zo vreemd. Mensen hebben behoefte aan duidelijkheid en zoeken zekerheid en die is er niet. Wat zijn de gevolgen voor de omgeving van de verandering? Wat zijn ze voor henzelf? Kortom: mensen weten wat ze hebben, maar niet wat ze krijgen. En dus gaan de hakken in het zand. Wat heb je ook aan regels, als ze geen zekerheid over de toekomst geven en er altijd vanaf geweken kan worden? Dit is waarom de Omgevingswet stuurt met een beleidscyclus. Regels zijn daarbinnen ‘slechts’ uitvoeringsinstrumenten gericht op het halen van beleidsdoelen. Maar wat heb je aan beleid als er geen duidelijke keuzes zijn gemaakt en er tegenstrijdigheden zijn? Gelukkig is er dan de rechter nog.

Het instrument dat duidelijkheid kan geven, is het (vrijwillige) programma voor een gebied. Daarin staat bijvoorbeeld voor een wijk of dorp welke fysieke leefomgeving het college van B&W voor ogen heeft en hoe dat wordt gerealiseerd. Het werkt de omgevingsvisie uit voor de korte termijn en bevat concrete maatregelen. Juridisch is het een verzameling beleidsregels (Awb). Het college is eraan gebonden. Bij besluiten mag ernaar worden verwezen. Afwijken moet uitzondering zijn en dus heel goed gemotiveerd kunnen worden. Of de maatregelen afdoende zijn, is door iedereen en door de gemeenteraad te controleren. Het gebiedsprogramma is daardoor een vorm van verwachtingenmanagement.

Voor vertrouwen is dan wel nodig om vast te leggen wat in het gebied waardevol is en in stand moet blijven en wat moet verbeteren. Op basis daarvan kan vervolgens van alles, mits dit wordt gerespecteerd en iedereen daaraan bijdraagt. Dit geeft zekerheid, ook bij veranderingen. De behoefte om de rechter in te schakelen kan daardoor afnemen.

Natuurlijk is er meer nodig. Vroegtijdige betrokkenheid bij de besluitvorming en een overheid die het goede voorbeeld geeft, bijvoorbeeld.

Het is moeilijk te voorkomen dat mensen procederen om te vertragen of hun eigen belangen te behartigen. Maar met een toets aan het gebiedsprogramma is snel duidelijk dat dit het motief is. Dan is het ook snel af te handelen binnen ons rechtssysteem. Beroep is vooral zinvol om fouten en onrechtvaardigheden recht te zetten. Juist daarom moet de toegang tot de rechter niet voorbehouden zijn aan rijke mensen. De regeling van de griffierechten in Wvrv pakt de oorzaak (geen gebiedsgericht beleid) niet aan. Het is vooral symptoombestrijding. Dat is slecht voor het vertrouwen van burgers in de overheid en voor onze rechtsstaat.