'Sectorale belangen verfomfaaien de Omgevingswet'

Eervol

‘Regeringscommissaris Omgevingswet’. Nee, er hangt geen bordje achter de autovoorruit van Kars de Graaf om zich van een soepele gang door het verkeer te verzekeren. ‘Maar inderdaad’, beaamt hij met een glimlach , ‘het is een prachtige functie. Heel eervol. Veel mensen denken direct aan de Deltacommissaris Co Verdaas of aan de regeringscommissaris voor seksueel grensoverschrijdend gedrag Mariette Hamer. Zij hebben beide een inhoudelijke, maatschappelijk zeer relevante missie en een ondersteunend ambtelijk apparaat. De positie die ik bekleed is echter veel meer een professionele juridische functie, die ziet op het bewaken en waarborgen van de eenheid en kwaliteit van het wettelijk stelsel van de Omgevingswet.’

Sectorale belangen

Regeringscommissaris De Graaf doet dat, formeel voor een bescheiden dag per week, sinds 1 januari 2024 naast zijn werk als hoogleraar publiekrecht en duurzaamheid aan de Rijksuniversiteit Groningen. Zijn aanstelling is er niet minder belangrijk om. Nee, hij houdt zich niet bezig met politiek-beleidsinhoudelijke afwegingen en de feitelijke of technische werking van het digitaal stelsel rond de Omgevingswet waarover het debat in de aanloop naar de invoering, ruim anderhalf jaar geleden, fel oplaaide. ‘En of we de natuurdoelen gaan halen is ook niet direct mijn pakkie-an.’
Maar wel bevordert hij dat de potentie van het wettelijk stelsel wordt benut en bewaakt dat de uitgangspunten, de structurerende ontwerpkeuzes en de juridische instrumenten van de wet geen onrecht wordt aangedaan. Dat de wet niet van alle kanten wordt bestookt met regels voor sectorale belangen terwijl de wet een integrale, samenhangende benadering van het fysieke domein als uitgangspunt heeft. En daar begint hij zich inmiddels wél wat zorgen om te maken.

Onafhankelijk

Maar eerst over zijn dagelijkse praktijk als regeringscommissaris. Ja, dus maar één dag per week, ‘maar ik kan op de andere dagen die pet maar moeilijk afzetten’. Is het prettig dat hij ver van het Haagse gewoel in Groningen zetelt? Of mist hij zo juist allerlei ontwikkelingen? ‘Ik heb regelmatig overleg met de ambtenaren van de directie Constitutionele Zaken en Wetgeving’, pareert De Graaf die laatste optie. ‘Die zijn in elk geval goed op de hoogte. Wat speelt er? Welke wijzigingen worden voorbereid? Hoe functioneert de wet? Daarnaast zijn er ook overleggen over de Omgevingswet met andere ministeries. Bij die andere ministeries ontstaat naar mijn gevoel ook steeds meer het idee dat, mocht dat nuttig kunnen zijn, de regeringscommissaris om advies kan worden gevraagd. Men kan denken: Groningen is te ver weg, maar die afstand heeft soms ook een zeker voordeel. Het geeft de ruimte om onafhankelijk na te kunnen denken.’

Ingewikkeld

De Graaf is niet de enige onafhankelijke instantie die zich over de werking van de Omgevingswet buigt. Daar hebben we immers ook de Evaluatiecommissie voor die jaarlijks rapporteert. ‘Ik maak onderdeel uit van hun klankbordgroep’, zegt De Graaf. ‘Het basisidee is dat de evaluatiecommissie evalueert en terugblikt en dat de regeringscommissaris meer vooruitkijkt. Bijvoorbeeld als er nieuwe richtlijnen uit Europa komen die moeten worden verwerkt in het Nederlandse stelsel. Soms blijkt dat heel ingewikkeld. Dan zou ik de minister desgevraagd of uit eigen beweging daarover kunnen adviseren.’

Enthousiasme

Terugkijken is dus niet zijn primaire taak, maar wat is zijn indruk van ruim anderhalf jaar Omgevingswet? Hoe gaat het naar zijn idee in de gemeentehuizen en elders? Doet de wet wat hij geacht wordt te doen? ‘Uiteraard is niet verbazingwekkend dat de invoering van een geheel nieuw wettelijk stelsel in de praktijk tot onduidelijkheden kan leiden. Implementatie van de nieuwe regels voor de fysieke leefomgeving wordt op sommige punten ook als problematisch ervaren’, reageert De Graaf, ‘maar ik heb nog geen geluiden uit de praktijk gehoord die naar mijn oordeel de regeringscommissaris aanleiding zouden moeten geven de minister onmiddellijk te adviseren de wet aan te passen. Mijn beeld is vooral dat heel veel mensen in het openbaar bestuur elkaar opzoeken en hard hun best doen voor die implementatie. Vaak met enthousiasme, soms met enige frustratie. Ook in gemeentehuizen.’

Compliment

Wel hoort hij regelmatig dat er te weinig gekwalificeerd personeel kan worden gevonden. Kortom, er worden in de praktijk wel problemen ervaren, maar mijn indruk is niet dat het systeem vastloopt. Gelet op de negatieve klanken voorafgaand aan de invoering is dat een compliment waard. Tegelijk is het heel mooi om te zien hoe betrokkenen in het fysieke domein elkaar opzoeken: gemeenten onderling, provincies, waterschappen. Er is daardoor veel aandacht voor het bereiken van de doelen in de fysieke leefomgeving en met name over de wijze waarop de juridische instrumenten van de Omgevingswet daarvoor kunnen worden ingezet. Ik denk dat de fysieke leefomgeving ook gebaat is bij dát effect van de introductie van Omgevingswet.’

BOPA

Veel gemeenten schuiven de ingewikkelde systematiek nog voor zich uit door bij nieuwe initiatieven in een buitenplanse omgevingsplanactiviteit te vluchten in plaats van het omgevingsplan zelf aan te passen. De Graaf ziet dat ook. ‘De populariteit van de BOPA is gelet op de transitiefase voor het omgevingsplan niet vreemd. Het zou in het licht van de beleidscyclus goed zijn als de besluitvorming omtrent die BOPA’s zo veel mogelijk is gebaseerd op de gemeentelijke omgevingsvisie of op een programma. Zodat niet sprake is van ad-hoc reacties op verzoeken van initiatiefnemers, maar van visie op gebiedsontwikkeling. Dat is de kern van de Omgevingswet: nadenken over de samenhang van ontwikkelingen in het fysieke domein en op basis daarvan beslissen. Het vergt denkkracht en aandacht. En dus ook menskracht.’

Balans

Toch komt de deadline van het omgevingsplan (1 januari 2032) intussen al ras naderbij. Er gaan in gemeenteland al geluiden op om die datum op te schuiven of om op het gehele omgevingsplan niet in één keer, maar in delen vast te stellen. De Graaf: ‘Ik ben benieuwd hoe het in de praktijk gaat. En als het stelsel de uitvoering in de weg zit, dan moeten we eventueel nadenken over aanpassingen. Het is allemaal een kwestie van balans zoeken tussen de verandering die we met het nieuwe stelsel willen en wat er al concreet verlangd kan worden van de uitvoeringspraktijk. Gemeenten kunnen eind dit jaar niet meer werken met de TAM-IMRO en moeten dus overgaan op de STOP-TPOD. Dat is ook wat het nieuwe stelsel vraagt. Voorlopers kunnen een belangrijke rol spelen in het meenemen van andere gemeenten.’

Grenzen

Voor de invoering werd vooral gehamerd op de mentaliteitsverandering die de Omgevingswet met zich mee brengt. Gemeenten zouden bij initiatieven veel meer in de meewerkende stand moeten staan, het befaamde van ‘nee, tenzij’, naar ‘ja, mits’. Is die geest naar De Graafs inschatting al over de gemeentehuizen neergedaald? ‘De Evaluatiecommissie stelde in haar eerste rapport dat de Omgevingswet in werking was, maar onderbenut. Ik denk dat de Omgevingswet inderdaad ontzettend veel potentie heeft. Ook om bij te dragen aan die gewenste cultuurverandering. En dat is ook van groot belang. Maar het juridische verschil tussen ‘nee tenzij’ en ‘ja mits’ moet ook niet worden overdreven. Ik denk dat in de samenwerking met initiatiefnemers ook in het oude stelsel al heel veel kon. En uiteindelijk zijn er voor ontwikkelingen ook in het nieuwe wettelijke stelsel grenzen. Omdat die er doorgaans zijn om een veilige en gezonder fysieke leefomgeving te garanderen, is het de vraag in hoeverre je aan die grenzen moet willen tornen.’

Flexibiliteit

Bij de introductie van de Omgevingswet is nadrukkelijk ingezet op flexibiliteit in de normstelling en op door initiatiefnemers georganiseerde participatie. Hoewel de hoogste bestuursrechter duidelijk heeft gemaakt dat het garanderen van een zeker mate van rechtszekerheid voor burgers van groot belang is, zijn er nog niet echt grote wijzigingen in de jurisprudentie te zien. Het verrast De Graaf niet. ‘De invoering van de Omgevingswet is uitdrukking van een al lang bestaande trend richting meer samenhang in het fysieke domein. Het is op veel punten ook een min of meer beleidsarme wijziging geweest, waardoor rechters nog veel kunnen aanhaken bij bestaande jurisprudentie. Ja, de regulering van participatie is een belangrijke wijziging, maar ook dat proces was al gaande. Ook de beoordeling daarvan door de rechtelijke macht. Wat ik wél zie is dat decentrale overheden veel meer handen en voeten geven aan participatie. Dat ze beleid vormen en werkprocessen aanpassen.’

Belangen

De balans tussen het beschermen en benutten van de leefomgeving, zoals bedoeld met de Omgevingswet, blijft precair, ziet ook De Graaf. ‘Je ziet simpelweg dat sectorale belangen zich nadrukkelijk manifesteren en mogelijk het uitgangspunt van een integrale, samenhangende benadering frustreren. Natuurlijk zijn die sectorale belangen groot, maar de vraag is of en in welke mate de belangen van bijvoorbeeld defensiegereedheid, woningbouw en energie-infrastructuur in het wettelijk stelsel boven andere sectorale belangen geplaatst kunnen en moeten worden. In beginsel biedt de Omgevingswet naar mijn oordeel al veel juridische instrumenten om aan elk van die belangen recht te doen.’

Versnelling

Minister Mona Keijzer (Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening, BBB) wilde woningbouw als expliciet doel in de Omgevingswet hebben vastgelegd en kreeg vooralsnog van de Tweede Kamer haar zin. De Graaf: ‘Het belang van woningbouw maakte al deel uit van de wet. Verduidelijkt wordt dat ook de evenwichtige samenstelling van de woningvoorraad een rol heeft. Onder meer met de verplichte volkshuisvestingsprogramma’s wordt meer regie georganiseerd op de woningbouw. Daarnaast beoogt het voorstel voor de Wet versterking regie volkshuisvesting ook tijdelijk, vanwege zwaarwegende maatschappelijke belangen, de procedures van rechtsbescherming te beperken. Het wetsvoorstel was op dat punt al opmerkelijk, maar op aangeven van de Adviesgroep STOER lijkt de Tweede Kamer door verschillende amendementen nog meer nadruk te leggen op procedurele versnelling, met name bij woningbouw. Enkele van die amendementen blinken naar mijn bescheiden mening niet uit in schoonheid en kwaliteit. Daardoor verfomfaait het wettelijke stelsel, dat ook als het gaat om de rechtsbescherming doordacht in elkaar zit, wel een beetje.’

Afbreuk

De Graaf verwijst naar de instrumenten die de Omgevingswet al biedt ten behoeve van het behalen van de maatschappelijke doelen in de fysieke leefomgeving. Eventueel ook met toepassing van de experimenteerbepaling. ‘De wet kent reeds tal van mogelijkheden om gebruik te maken van flexibiliteit en om al dan niet tijdelijk af te wijken van bestaande normen. Met een weloverwogen en evenwichtig gebruik van die instrumenten en mogelijkheden zijn veel van de maatschappelijke doelen naar mijn inschatting te behalen. Het grote belang dat de maatschappij en de politiek hecht aan sommige sectorale belangen, zoals woningbouw of defensie, zou evenwel geen afbreuk moeten doen aan de integrale, samenhangende benadering die uitgangspunt is van de Omgevingswet.’

Discussie

De ontwikkelingen op wetgevingsterrein staan natuurlijk niet stil. Verschillende ministeries werken aan wijzigingen van de Omgevingswet of van de eronder hangende AMvB’s. ‘De minister van Volkshuisvesting een Ruimtelijke Ordening is stelselverantwoordelijk. Verschillende ministeries zijn verantwoordelijk voor inhoudelijke wijzigingen. Samen werken aan de Omgevingswet gaat gelukkig doorgaans goed en in goed overleg, waardoor de eenheid en de kwaliteit van het stelsel in beginsel is gewaarborgd. Dat wil niet zeggen dat er nooit discussie is. Zo heeft bijvoorbeeld het grote belang van defensiegereedheid geleid tot een best opmerkelijk consultatiewetsvoorstel, waarmee de Omgevingswet wordt gewijzigd. Elk ministerie moet zich bij het opstellen van wijzigingen voldoende rekenschap geven van de uitgangspunten en ontwerpkeuzes van het stelsel van de Omgevingswet.’ Ja, zegt hij met een bescheiden lach, ‘dan kan het best nuttig en behulpzaam zijn als een onafhankelijke regeringscommissaris daarover objectief kan adviseren.’