Omgevingswet is aanpoten voor gemeenten

Marjolein Jansen, directeur-generaal ruimtelijke ordening

Als directeur-generaal ruimtelijke ordening bij Binnenlandse Zaken is Marjolein Jansen verantwoordelijk voor de Omgevingswet. Hoe stabiel is het DSO? Hoe terecht is de vrees voor een ‘advocatenparadijs’? ‘We accepteren dat er dingen fout kunnen gaan.

Vier maanden geleden begon Marjolein Jansen als directeur-generaal (dg) ruimtelijke ordening bij het ministerie van Binnenlandse Zaken (BZK). Daarvoor was ze al een klein jaar dg van het programma Omgevingswet. Een kleine test om haar betrokkenheid te meten. Hoeveel dagen resteren er op de dag van het interview, eind september, nog tot de invoering van de Omgevingswet? ‘Volgens mij 95’, reageert Jansen meteen (en correct). Ze slaapt, lacht ze, desondanks nog steeds prima.

Voor haar benoeming bij BZK werkte Jansen als lid van de raad van bestuur van het Kadaster en was ze vicevoorzitter van het college van bestuur van de Vrije Universiteit en plaatsvervangend secretarisgeneraal bij het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap. Prestigieuze banen, maar onvergelijkbaar in afbreukrisico met haar huidige. Onder Jansens ambtelijke leiding wordt per 1 januari aanstaande de wet ingevoerd die vanwege mankementen in de software, corona en juridisch meerwerk liefst zes keer werd uitgesteld.

Maar nu, zegt Jansen unverfroren, gaat haar ministerie ‘met vertrouwen’ de inwerkingtreding van de Omgevingswet tegemoet. Dat vertrouwen is vooral gestut op signalen vanuit gemeenten waarmee haar ministerie ‘goed contact’ onderhoudt. Jansen gaat veel op werkbezoek. ‘We houden allemaal monitors en data bij’, zegt ze in haar werkkamer op de achtste etage van het ministerie. ‘Maar het gaat er ook om de mensen even in de ogen kijken. Hoe werkt het op lokaal niveau precies? Uitgangspunt van de overgang naar de Omgevingswet was een gelijkwaardig beschermingsniveau. De cultuurverandering is de grote opgave. Gemeenten moeten aan de voorkant van elk nieuw initiatief samen met het waterschap, de provincie, ProRail en andere partijen een integrale afweging maken. Daar komt veel bij kijken.’

Jansen ziet gemeenten die er ‘ongelooflijk hard mee aan de slag zijn’. Geholpen door de duidelijkheid die er, na al die keren uitstel, nu eindelijk over de datum is. ‘Op 1 januari aanstaande moeten ze er staan.’ Het is ‘niet een soort finishlijn’, haast ze zich erachter aan te zeggen, ‘wel een ijkmoment. Daarna gaan we pas echt aan de slag.’ Jansen vergelijkt het met school. ‘Je hebt veel geleerd, stage gelopen en je diploma gehaald, maar pas bij je eerste baan zie je of die kennis voldoende is. Of het werkt in de praktijk. Zo is het ook met de Omgevingswet. Het is niet zo dat we als overheden op 1 januari klaar zijn. Dan begínt pas het op een nieuwe manier met elkaar samenwerken in de geest van de wet.’

Gedifferentieerd

Jansen mag optimistisch zijn, het geluid dat van gemeentelijke werkvloer weerklinkt is gemengd. In de vorige editie van Binnenlands Bestuur kwamen kleine gemeenten aan het woord die slechts één fte voor de Omgevingswet kunnen vrijmaken. Er zit voor hen vaak weinig anders op dan de ambitie af te schalen en vaker akkoord te gaan met een zesje.

Pas had Jansen nog een afvaardiging van het samenwerkingsverband van kleine gemeenten K80 op bezoek. ‘Vaak zie je dat de beleidskant in dergelijke gemeenten is overgedragen aan de omgevingsdienst’, reageert ze. ‘Je krijgt er zo veel specialistische taken bij, dat kun je niet allemaal zelf doen.’ Veel kleine gemeenten zoeken samenwerking met andere gemeenten. ‘Zo van: als jij iemand levert met expertise op bodemterrein, dan kan ik voor de hele regio de externe veiligheid doen. Die samenwerking ervaar ik als mooie bijvangst van de Omgevingswet. Verder zie je provincies een been bijtrekken. En wij bieden vanuit het rijk ondersteuning via het informatiepunt leefomgeving in het Iplo. Als je er als kleine gemeente niet uitkomt, dan kun je altijd daar terecht.’

Een van de zaken die in gemeenten – groot en klein – nog veel verduidelijking behoeft is de rol van de gemeenteraad. Veel raadsleden vrezen dat het college hen onder de Omgevingswet te makkelijk kan passeren. Niet terecht, volgens Jansen. ‘Je moet terug naar de hoofdinstrumenten die de raad heeft: de omgevingsvisie en het omgevingsplan. Daarmee bepaal je de ruimtelijke koers van je gemeente: in welk gebied welke initiatieven worden toegestaan. Je kunt tot in detail vastleggen waarover de raad moet worden geïnformeerd en waarover niet. Dat is het samenspel tussen de raad, het college en de ambtelijke organisatie. Ik zie dat gesprek in toenemende mate op gang komen.’

Mits de raden de Omgevingswet voldoende doorgronden. Recent onderzoek van de rekenkamers in Flevoland wees uit dat het daar nog aan schort. Jansen: ‘Ik weet dat er in aanloop naar een vorige inwerkingtredingsdatum allerlei trainingen aan de raden en Staten zijn gegeven. Daar zijn verkiezingen tussendoor gekomen, dus er zitten deels andere mensen. In Friesland bijvoorbeeld is men helemaal opnieuw begonnen om de Provinciale Staten mee te nemen in de Omgevingswet. Hoe werkt het straks? Ook elders is er aandacht voor en worden trainingen gegeven.’

De raden moeten onder de Omgevingswet binnen acht weken beslissen over nieuwe initiatieven. Hoe reëel is dat?

‘Zorg dat de omgevingstafel goed werkt. Daarmee bedoel ik het vooroverleg met alle de bevoegde gezagen en de partijen die bij initiatieven betrokken zijn. Die werkwijze zie ik in steeds meer gemeenten terugkomen. Het voordeel van de Omgevingswet is dat je je niet alleen tot milieu-instanties beperkt, maar ook de natuurbescherming, ProRail, Staatsbosbeheer en erfgoedorganisaties en anderen erbij kunt betrekken.’

Mits je zo niet hetgeen je aan de achterkant aan tijd bespaart aan de voorkant dubbel terugkrijgt.

‘Maak daar onderling afspraken over. Bijvoorbeeld tot welk detailniveau informatie door de initiatiefnemer moet worden aangeleverd. Dan zullen we na 1 januari zien hoe dat uitpakt. Maar het is een spannende kwestie, hoor ik in mijn gesprekken. Het wordt aanpoten voor gemeenten. Aan de andere kant: een initiatiefnemer mag van een betrouwbare overheid verwachten dat die binnen een bepaald tijdsbestek een besluit neemt over een verzoek.’

Advocatenparadijs

Hoe uitgebreid en zorgvuldig de omgevingstafels ook door gemeenten straks ter hand zullen worden genomen, niemand gelooft dat daarmee alle juridische problemen worden opgelost. Bart-Jan van Ettekoven, voorzitter van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State, sprak in Binnenlands Bestuur onomwonden de vrees uit dat de Omgevingswet de eerste jaren zal uitmonden in een ‘advocatenparadijs’. ‘De heer Van Ettekoven heeft de woorden gekozen die hij gekozen heeft’, reageert Jansen. ’Ik zou het geen paradijs willen noemen. Ik zou zeggen: dit hoort nu eenmaal bij de implementatie van nieuwe wet- en regelgeving. Dat je met elkaar onderzoekt wat de wetgever heeft bedoeld en dat zo nieuwe jurisprudentie wordt gevormd.’

Zijn vrees was mede ingegeven door de nu al lange wachttijden bij de Raad van State. Gemeenten moeten naar verwachting straks nóg langer wachten op een uitspraak over bijvoorbeeld hun nieuwbouwplannen.

‘Ik heb daar met Van Ettekoven naar aanleiding van zijn uitspraak over gesproken. Het is bovenal een inhoudelijke zoektocht, en daarnaast een arbeidsmarktvraagstuk: personele krapte. Ik hoop echt dat door goed vooroverleg, de omgevingstafel, de discussie kan worden bijgestuurd. Een ander belangrijk punt is de participatie, die in de Omgevingswet ook nadrukkelijk wordt aangegeven. Ik ben op werkbezoek in Leiden geweest en heb gezien hoe intensief ze dat daar doen. Ja, dat kost meer tijd aan de voorkant. Maar aan het eind waren er vrijwel geen juridische procedures.’ En dan het voornaamste obstakel bij de invoering van de Omgevingswet aan te roeren: het digitaal stelsel Omgevingswet (DSO). Volgens de laatste berichten zou de A-release waar gemeenten mee moeten werken toch niet zo stabiel zijn als eerder werd gedacht.

‘Wat versta je onder stabiliteit?’, antwoordt Jansen. ‘Voor mij is dat uiteindelijk: werkt het of werkt het niet? Nou, de hoofdmoot van het DSO doet het. De hoofdcontactbox doet het ook. Cijfers daarover zijn vindbaar op onze website. Waar jij op doelt is een sessie met techneuten die kijken onder de motorkap van het programma. Sommige grote pdf-bestanden komen nog niet goed door. Maar de indringende ketentesten die we doen, laten zien dat het geen blokkerende issues zijn richting invoering.’

Uitgesteld

Op verzoek van de gemeenten wordt de release van de nieuwe, verbeterde versie van de landelijke voorziening van het DSO uitgesteld, om aansluitproblemen in de keten te voorkomen en te zorgen voor duidelijkheid en rust. De vraag is voor hoelang, ook voor Jansen. ‘Mocht blijken dat we door een vroegere B-release veel problemen oplossen, dan halen we die naar voren.’ In de tussentijd worden al noodzakelijke onderdelen uit de B-release naar voren gehaald. ‘Daarbij kijken we heel nadrukkelijk naar de gebruikerservaringen en die nemen we steeds mee in de planning van de technische oplossing. Het is echt een huzarenstukje van de bevoegde gezagen, samen met de mensen van BZK en de softwareleveranciers en de beheerorganisaties. Elke dinsdag komen ze bij elkaar: hoe zorgen we dat het werkt? Het is niet één applicatie, het is echt een stelsel.’

Niet alle gemeenten vertrouwen op het DSO. Een deel verkiest het geitenpad van de TAM-Imro (Tijdelijke Alternatieve Maatregel), waarmee de technisch vertrouwde wijze van planvorming met minimaal een jaar kan worden verlengd. ‘Voor sommige onderdelen van het DSO kiest iedereen de hoofdroute en voor andere gaat de helft het doen met een TAM’, weet Jansen. In Binnenlands Bestuur pleitte wethouder Lucas Mulder uit Staphorst er onlangs voor de TAM’s langer in de lucht te houden, om zo de overgang naar het DSO te versoepelen, een geluid dat vanuit meer gemeenten klinkt.

‘Die tijdelijke alternatieve maatregelen hebben we ingezet omdat de hoofdroute van het digitale stelsel nog niet voor iedereen haalbaar is’, zegt Jansen. ‘Naar de precieze uitfasering kijken we samen met de betrokken partijen. Je moet ook kijken naar het beheersbaar houden van de kosten. Hoe meer tijdelijke alternatieve maatregelen wij in de lucht houden, hoe hoger de beheerlasten. Het is mijn verantwoordelijkheid als directeur-generaal om verantwoord in te voeren en verantwoord uit te faseren. Je moet er niet te veel nevensporen naast hebben. Dat is voor de kwaliteit van de dienstverlening en de beheersbaarheid van het systeem niet goed.’

Hoe zal de invoering van de Omgevingswet begin januari 2024 gaan verlopen? Jansen: ‘De Omgevingswet is geen quick fix, zo van: BZK rolt het uit en gemeenten, succes ermee. Ik verwacht een strak intensief proces, waar we voorlopig middenin blijven zitten. Dit is niet alleen een grote wetgevingsoperatie, maar ook een andere manier van afwegen in de fysieke omgeving. Ik beschouw heel 2024 als implementatiejaar. We blijven met de programmadirectie en de ondersteuningssystemen nog tot minimaal anderhalf jaar na de inwerkingtreding operationeel. Ja, we accepteren dat er dingen fout kunnen gaan. Maar we hebben ook snel de brandweer ter plaatse om te blussen en het op te lossen.’