Voldoende participatie van belang bij vrijwillige participatie?

Auteur kennisbijdrage: mr. Bo Geurts

Participatie is onder de Omgevingswet een belangrijk onderwerp. Steeds vaker komt de vraag voorbij of voldoende aan participatie is gedaan. Zo ook in een recente uitspraak van de rechtbank Amsterdam (ECLI:NL:RBAMS:2025:10549) van 31 december 2025. Maar moest die vraag wel worden beantwoord in deze procedure?

Ik ben van mening dat die vraag niet altijd juist wordt toegepast in de rechtspraak. En daarover kan in de praktijk verwarring ontstaan.

Hoe zit het ook alweer?

Voor de aanvraag om omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit die past binnen het omgevingsplan geldt dat de aanvrager:

• Moet aangeven of burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en bestuursorganen bij de voorbereiding van de aanvraag zijn betrokken
• Zo ja, hoe dat is gebeurd en wat de resultaten waren

De aanvrager is dus niet verplicht om derde-belanghebbenden bij de aanvraag te betrekken maar is wel verplicht aan te geven of zij zijn betrokken. Met andere woorden: of aan participatie is gedaan. Als niet aan participatie is gedaan, is dit geen grond om de aanvraag niet te behandelen of de vergunning te weigeren. Het is immers niet verplicht om aan participatie te doen.

Wordt niet bij de aanvraag aangegeven of aan participatie is gedaan, dan wordt niet aan het aanvraagvereiste voldaan en kan het bevoegd gezag besluiten de aanvraag niet te behandelen. Wel moet de aanvrager eerst de mogelijkheid hebben gehad om de aanvraag aan te vullen (artikel 4:5 Awb).

Voor de aanvraag om omgevingsvergunning die afwijkt van het omgevingsplan (BOPA) geldt hetzelfde maar de gemeenteraad kan gevallen van activiteiten aanwijzen waarin participatie van en overleg met derden verplicht is (artikel 16.55 lid 7 Ow). Als de aanvrager dan niet of onvoldoende aan participatie heeft gedaan, dan kan het bevoegd gezag besluiten (na aanvulling van de aanvraag) de aanvraag niet in behandeling te nemen.

Verschillende uitspraken gaan in op de vraag of sprake is van voldoende participatie bij de gevallen waar participatie verplicht is. Daar gaat deze opinie niet over. Wel is duidelijk dat de gemeente niet dwingend mag voorschrijven hoe de participatie moet worden vormgegeven, maar dat de participatie wel van enige betekenis (ECLI:NL:RBGEL:2024:2126) moet zijn en in ieder geval een poging is tot een goed gesprek (zie ECLI:NL:RBOBR:2025:5437).

Kortom:

• Participatie is een verplicht aanvraagvereiste, ongeacht of sprake is van vrijwillige of verplichte participatie. In de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 23 augustus 2024 wordt dit mijns inziens niet goed vermeld (ECLI:NL:RBGEL:2024:5749). De gemeenteraad kan immers niet gevallen aanwijzen waarin participatie een verplicht aanvraagvereiste is, maar kan wel gevallen aanwijzen waarbij participatie verplicht moet plaatsvinden.
• Bij vrijwillige participatie moet worden aangegeven of aan participatie is gedaan. Als dit niet is aangegeven, kan het bevoegd gezag besluiten de aanvraag niet in behandeling nemen.
• Bij verplichte participatie moet verplicht aan participatie worden gedaan. Als dit niet is gedaan of onvoldoende is gedaan, dan kan het bevoegd gezag besluiten de aanvraag niet in behandeling te nemen.

Waar ging de procedure over?

In de uitspraak van de rechtbank Amsterdam (ECLI:NL:RBAMS:2025:10549) van 31 december 2025 gaat het om een verleende vergunning voor het kappen van bomen (op grond van artikel 22.8 Ow en artikel 5.1 lid 1 onder a Ow). Via het overgangsrecht wordt dit gezien als een omgevingsplanactiviteit. Verzoekers hebben een voorlopige voorziening ingediend omdat zij vinden dat niet actief aan participatie is gedaan.

De voorlopige voorzieningenrechter schetst eerst het hierboven aangegeven kader over de eisen die de wet aan participatie stelt. Er is geen sprake van verplichte participatie want het gaat niet om een BOPA. Vervolgens geeft de rechter aan dat vergunninghouder heeft aangegeven hoe hij aan participatie heeft gedaan: een participatieplan opgesteld, 3 inloopbijeenkomsten georganiseerd, een e-mailadres voor vragen aangemaakt en een consultatieverslag gemaakt.

Volgens de rechter is hiermee voldoende aan participatie gedaan.

Als we het hiervoor geschetste kader volgen, had de rechter hier helemaal niet de vraag hoeven beantwoorden of sprake is van voldoende participatie. Bij vrijwillige participatie is het immers voldoende als wordt aangegeven of aan participatie is gedaan en wat het resultaat daarvan is.

Conclusie

Het bevoegd gezag moet bij vrijwillige participatie dus bedacht zijn dat alleen door de aanvrager hoeft worden aangegeven of aan participatie is gedaan. Dat volgens het bevoegd gezag sprake is van onvoldoende participatie is geen reden om de aanvraag buiten behandeling te laten. Aan het aanvraagvereiste is dan immers voldaan: er is aangegeven dat aan participatie is gedaan.

Het blijft de verantwoordelijkheid van het bevoegd gezag om een zorgvuldig besluit te nemen over het al dan niet verlenen van een omgevingsvergunning. Voor de motivering mag het bevoegd gezag dus niet alleen verwijzen naar de door de aanvrager verstrekte informatie over de resultaten van de participatie. Het bevoegd gezag moet een eigen afweging maken en bekijken of de informatie uit de participatie juist is en of aanvullende informatie over feiten of belangen nodig is (zie Stcrt. 2019, nr. 56288, p. 335-337).