Raad wil meer en betere overheidsdeelnemingen

De Nederlandse decentrale overheden hebben deelnemingen in ongeveer 500 bedrijven. De reden hiervoor is vaak dat deze bedrijven een monopoliepositie hebben en de overheden het publieke belang willen beschermen. Zo hebben gemeenten belangen in drinkwaterbedrijven, netbeheerders, afvalwerkers en gebiedsontwikkelingsmaatschappijen. Waterschappen zitten bijvoorbeeld in waterzuiveringsbedrijven en zonneparken. Provincies hebben, behalve in de bovenstaande bedrijven, belangen in businessparken, luchthavens, autotunnels en havens.

Een frisse blik

De Raad voor de leefomgeving en infrastructuur (Rli) probeert met een nieuw adviesrapport een frisse blik te werpen op wat de kansen zijn met deze overheidsdeelnemingen. Volgens de adviesraad is er meer mogelijk met dit overheidsinstrument, dat de overheden doorgaans pas inzetten als subsidies, leningen en garantstellingen niet helpen om de markt te laten doen wat zij graag willen.

De raad benadrukt dat overheden niet pas een stap in de markt moeten zetten als er sprake is van een monopoliepositie, maar dat ze ‘marktfalen’ een stuk breder kunnen definiëren. Met name wat betreft de energietransitie ziet de Rli mogelijkheden om met overheidsdeelnemingen het publieke belang te dienen.

Transitiefalen

Denk aan de zon- en windsector (‘Doordat de overheid een deel van het risico op zich neemt, dalen immers de risico’s en daarmee de financieringskosten voor private partijen’); aan de markt voor energieopslag (voor batterijen bestaat in de regel geen sluitend verdienmodel); of aan circulaire afvalverwerking (‘Het is voor individuele bedrijven een enorme opgave om een eigen verwerkingssysteem op te zetten’). Dit zijn voorbeelden van wat de Rli ‘transitiefalen’ noemt: commerciële pioniers in een nog onvolgroeide markt gaan ten onder aan de ‘first mover disadvantage’.

Méér dan geld

Op basis van vele gesprekken die de raad voerde, heeft zij de indruk gekregen dat de financiële prestaties van het deelnemingsbedrijf de nadruk krijgen. Eén reden daarvoor is dat meestal de aandeelhoudende overheidsvertegenwoordiger aan tafel zit bij het deelnemingsbestuur, en niet de beleidsverantwoordelijke vertegenwoordiger. Bij een rijksdeelneming gaat het dan om het ministerie van Financiën, bij de decentrale overheden om een ambtenaar van de treasuryafdeling.

Andere redenen zijn dat financiële prestaties nou eenmaal makkelijk meetbaar zijn, en dat de betrokken overheden slechts summier omschrijven welke publieke belangen de deelnemingen moeten behartigen. Als voorbeelden van dit laatste noemt de Rli de deelneming van de provincie Noord-Brabant aan netbeheerder Enexis, het aandeel dat de gemeente Rotterdam heeft in het havenbedrijf, en de gemeente Smallingerland die een belang heeft in de Huisvuilcentrale.

Een motie

De Rli schaart zich achter een motie van onder meer ChristenUnie-Kamerlid Mirjam Bikker die de Tweede Kamer vorig jaar aannam. Daarin zegt zij ‘privatiseringsverdriet’ te willen voorkomen door te kijken naar de verhouding tussen ‘overheid, samenleving en markt’ in het licht van meerdere maatschappelijke transities, zoals rond energie, AI en digitalisering. Bikker wil dat de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) zich hierop werpt.

De raad adviseert de overheidskoepels IPO, VNG en Unie van Waterschappen om voor hun leden een ‘modelafwegingskader’ voor overheidsdeelnemingen op papier te zetten. Duidelijk is wel dat de Rli vindt dat overheidsdeelnemingen niet langer de laatste optie moeten zijn. Dus niet pas na subsidies, leningen en garantstellingen.

De jaren negentig

In de jaren negentig liberaliseerden de landelijke en decentrale overheden het spoorvervoer, de telefonie, de havenbedrijven, energiebedrijven en de afvalbedrijven. In het eerste decennium van de 21e eeuw werden veel bedrijven zelfs geprivatiseerd, waardoor ook de laatst overgebleven overheidsbemoeienis verdween. Daarin ging Nederland verder dan de omringende landen: voormalige publieke energiebedrijven zijn in handen gekomen van staatsbedrijven van andere landen, zoals in die van het Zweedse Vattenfall en Duitse RWE. Daarnaast is ongeveer tweederde van de Rotterdamse containerterminals Chinees geworden.

Heropleving

De laatste jaren ziet de Rli een heropleving van de overheidsbemoeienis: het rijk is gekomen met investeringsmaatschappij Invest-NL; het ministerie van Ministerie van Economische Zaken en Klimaat heeft gewerkt aan een netwerk van regionale ontwikkelingsmaatschappijen; provincies en gemeenten zitten in warmtebedrijven en transitiefondsen; en waterschappen hebben aandelen in bijvoorbeeld slibverwerking.

Waakzame houding

In het ideale geval verdient de overheid zelfs aan deze deelnemingen. De Rli wijst er op dat netbeheerder Liander, Gasunie, luchthaven Schiphol en Havenbedrijf Rotterdam in het verleden ‘substantiële dividentuitkeringen’ hebben gedaan.

Maar tot nog toe hebben overheden een waakzame houding, ten dele door slechte ervaringen. Een recent voorbeeld zijn de problemen met het Afvalenergiebedrijf Amsterdam. Maar ook een mislukking uit de jaren tachtig (de redding van de Rotterdamse scheepswerf RDM) is in het collectieve geheugen blijven steken.