Een bom onder het succes van de Omgevingswet

Je leest het niet vaak in een annotatie bij een uitspraak: ‘Please, please, zo vraag ik de rechtbanken en de Afdeling bestuursrechtspraak: bezin u goed voordat u de door deze twee uitspraken ingeslagen weg vervolgt’.

En verderop: ‘Als de zich nu ontwikkelende jurisprudentie wordt voortgezet, lopen we het risico dat er grote gaten vallen in het beschermingsniveau van het stelsel en/of zullen de daartoe bevoegde instanties om dat te voorkomen als de bliksem al die geschrapte maatregelen weer terug moeten gaan zetten.’ Aldus annotator B. Arentz in M en R 2025/56.

De uitspraken die hij noemt gaan over handhaving van specifieke zorgplichten. Het zijn uitspraken van voorzieningenrechters. Zij grijpen terug op interpretaties uit het verleden van specifieke zorgplichten uit respectievelijk de Wet natuurbeheer en het Activiteitenbesluit en maken daarmee handhaving onnodig lastig. ‘Een kardinale fout’, aldus Arentz, omdat de specifieke zorgplicht onder de Omgevingswet een fundamenteel andere rol vervult. De rechters beroepen zich slechts op enkele parlementaire stukken, waarin staat dat voor handhaving een ‘evidente’ schending of ‘onmiskenbare strijd’ met de zorgplicht nodig is. Dat interpreteren zij als ‘het moet ook ernstig zijn’. Maar zo is het niet bedoeld.

Er zijn veel meer vindplaatsen in de Nota van Toelichting bij het Bal dan de 4 waarop de rechters zich baseren. Volgens Arentz zijn het er 337. Daaruit volgt dat specifieke zorgplichten in de Omgevingswet de eigen verantwoordelijkheid van mensen en bedrijven voor de fysieke leefomgeving regelen. Die is veel groter dan voorheen, omdat de wet uitgaat van vertrouwen in burgers en bedrijven. Veel regels zijn daarom geschrapt, specifieke zorgplichten vullen de leegte. Zij vervangen ook regels die vanzelfsprekend waren. ‘Evident’ en ‘onmiskenbaar’ lezen als ‘ernstig’ is in deze context niet juist. Ik sluit me dus aan bij de oproep van Arentz. En inderdaad, de angst van juristen voor het werken met zorgplichten moet wijken voor de bewuste keuze van de wetgever daarvoor. En ja, als de juridische lat zo hoog blijft liggen voor handhaving ervan, gaan we grote milieuproblemen krijgen. Ik wil eraan toevoegen, dat deze route een bom is onder het succes van de Omgevingswet.

Het gaat in de Omgevingswet om behoorlijke zorgplichten, die specifiek zijn gericht op expliciet benoemde activiteiten en belangen. Vaak met omschrijvingen welke soort maatregelen in ieder geval genomen moeten worden. De Nota van Toelichting legt uitgebreid uit hoe de begrippen ‘alle passende preventieve maatregelen’ en ‘significante milieuverontreiniging’ moeten worden uitgelegd en gaat in op de relatie met het toepassen van de best beschikbare technieken (BBT), ongewone voorvallen, metingen, herstel van de bodem, het afvoeren van afvalstoffen en andere ‘good housekeeping’-maatregelen. De zorgplicht is ook bedoeld als vangnet voor situaties waarvoor geen regels gelden, maar die na verloop van tijd dezelfde schaal hebben gekregen als andere activiteiten waarvoor wel regels gelden. En voor nieuwe activiteiten of veranderingen van bestaande activiteiten, waarmee bij het stellen van de regels geen rekening kon worden gehouden.

Op pag. 524 staat het als volgt: “In dit besluit (Bal) zijn de specifieke zorgplichten zodanig geformuleerd dat het onmiskenbaar en evident is voor degene die de activiteit uitvoert dat hij de plicht heeft de voorgeschreven zorg te betrachten. Die initiatiefnemer heeft uitdrukkelijk een eigen verantwoordelijkheid om consequenties te verbinden aan zijn zorgplicht. Gebeurt dat niet, dan biedt de specifieke zorgplicht in lijn met het adagium ‘vertrouw, doch controleer’ de mogelijkheid voor het bevoegd gezag om waar nodig daadkrachtig handhavend op te treden net als bij andere regels over activiteiten.’

Het gaat er dus om dat pas als onmiskenbare strijd niet duidelijk is, het bevoegd gezag eerst moet uitzoeken of aan handhaving nog een verduidelijking vooraf moet gaan. Dat kan met een maatwerkvoorschrift of door iemand mondeling of schriftelijk te informeren. Wordt dan nog geen verantwoordelijkheid genomen, dan is ook in dat geval sprake van onmiskenbare strijd met de specifieke zorgplicht. Eigen verantwoordelijkheid nemen houdt bovendien voor degene die de activiteit uitvoert in: bij onduidelijkheid de overheid om duidelijkheid vragen.

Opmerkelijk in dit verband is de uitspraak van het Gerechtshof ’s Hertogenbosch 22 juli 2025, ECLI:NL:GHSE:2025:2043. In kort geding (privaatrecht) bepaalt het hof, dat op een lelieteler een verhoogde zorgvuldigheidsnorm rust. Die brengt in de betreffende casus mee, dat hij zich moet onthouden van het gebruik van de beoogde gewasbeschermingsmiddelen in de nabijheid (250 m) van omwonenden. Er is sprake van een onrechtmatige daad jegens die omwonenden nu hij toch lelies gaat kweken in het seizoen 2027: met de betreffende middelen en in de omvang nodig voor lelieteelt. Daarom wordt als maatregel van tijdelijke aard een verbod opgelegd om tot en met 2028 ter plaatse lelies te telen.

De burgerlijke rechter is dus duidelijk. Nu de bestuursrechter nog.